上一版
根据国务院通知，春节7天假日期间，小型客车通过收费站将再度免收通行费。这是该政策的第二次运用，但去年国庆节期间因该政策而引发的大拥堵还未淡出人们的视线，对于该政策的质疑之声也此起彼伏，甚至直指高速公路收费的法律依据，那么，决定高速公路通行费或收或免的依据何在？行政命令是否能够决定公路通行费用或收或免？
尽快修法以规范高速公路免费制度
依法行政是法治国家政府行政活动的基本要求，而合法行政也正是依法行政的根本。高速公路收费制度属于基本的民事制度，根据我国《立法法》第八条的规定，应当属于法律保留的范围，只能由法律作出规定，行政法规与司法解释均无权创设或取消规定。而在上位法并无规定的情况下，国务院通过行政文件的方式发布的通知，其合法性由于其制定主体的异位成为被诟病的主要原因。
关于高速公路的收费问题，我国《公路法》第59条规定，修建高速公路的，不分长短，均可收费。而在其配套法规《收费公路管理条例》中也有这样的规定：“收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费。”从法条规定不难发现，高速公路收费权的性质应当是经政府授权而取得通行费征收权。该《条例》同时规定收费公路的期限、价格等都必须经过省级人民政府的批准，因此省级人民政府是收费权的直接授出者。而恰恰正是这个法规授权本应由省级政府确定的收费期限和收费标准，一直备受争议。从2004年11月前最多不得超过30年的通行做法，到2004年8月国务院通过的《收费公路管理条例》的明确规定：还贷公路最长不得超过15年（中西部20年）；经营性公路最长不得超过25年（中西部30年）的明确界定收费年限上限标准的做法，依然无法杜绝更改高速公路收费年限、将还贷公路违规转让或划转为经营性公路的情况。
而国务院出台的通知作为免费依据，其性质既不是法律也不是行政法规，在其上位法空缺的情况下，该通知无权单独就免费通行标准以及实施细则作出具体规定。作为相对稳定、长期反复适用、具有普遍约束力的制度，与高速公路收费权的设立一样，规定免费通行的权力应当也只能由全国人民代表大会及其常务委员会行使，在其没有制定也没有授权国务院制定行政法规的情况下，国务院独立以通知的形式发布，其适用的合法性受到质疑。
对此，应当尽快修订完善《公路法》中相关规定，以法律的形式、用合法的程序尽快规范高速公路免费通行规定。
完善节假日免费通行制度设计
节假日免费通行制度与重大节日期间的道路拥堵到底是巧遇还是直接诱发因素？免费通行时段的相对集中，是高速公路通行能力的不能承受之痛还是通行效率低下在作怪？拥堵时段、路段集中出行是民众的本意之选还是信息通报不畅、疏导不及时之祸？针对以上问题，笔者认为节假日免费通行制度的设计应当从以下几方面入手，以提高免费时段通行效率，减少和预防拥堵的发生：
首先，应当加强路面管控，合理调配流量。充分利用电子眼等路面监控设备以及公路、交通、公安等部门的专网通讯设备及联动预警设施，将交通疏导与信息指引尽量前置，提前进行分流指示并辅以分道行驶标志，将交费车辆和免费车辆各行其道、有序驶进收费站广场，避免大范围的混行以及频繁更换行驶车道现象的发生，有效提高收费道口的通行能力。
其次，多种收费方式并用，提高车道通行效率。在交通流量较大的收费站，在假日出行高峰到来之前，应当提前统一在收费广场的一侧设置重大节假日小客车免费专用通道，并提前设置规范醒目的指示标志，使大部分车辆提高通行的目的性，快速准确地驶入规定车道通过道口。高峰期应及时启用“复式收费”，采用人工疏导或广播引导等方式，必要时应采用便携式收费设备、合理使用ETC车道等方式，引导驾驶员快速有序通过收费道口。
第三，合理设置免费缓冲期。为应对短期内骤然增大的交通流，对符合条件的免费通行车辆，各收费道口可以采取取消发卡、抬杆放行的措施加以引导。但为了配合这一举措，避免在免费通行结束时间到来前，大量车辆集中采用就近下高速再上高速的方式以减少缴纳通行费用的做法，可以采用合理设置免费缓冲期的方式加以解决。比如，对于未发卡的免费通行车辆，在免费时段结束前提前发放通行卡以提醒通行车辆掌握免费通行时间。此外，针对在免费通行时间结束后仍在高速路上行驶的车辆，可以采取设置高速公路免费缓冲期的做法，将免费结束日零点后至次日8点作为缓冲期，其间下高速路的车辆收费由司机自报通行里程进行交费。
第四，实时信息通报，及时引导巧分流。交通运输主管部门、公路管理机构要充分发挥路网中心平台的作用，充分利用高速公路沿线的可变情报板、电子显示屏等及时发布公路路况、公路气象、交通管制、小型客车免费通行等相关信息，引导车辆合理安排出行时间、及时调整出行路线，避免在公路上出现集中拥堵等现象。
交管、公路管理部门应当在确保信息真实有效的前提下，通过网站、广播、电视、交通热线电话等多种方式，尽量为出行人群提供准确、及时、有效的信息，为人们合理选择出行方式、避免盲目出行提供有力的信息支持。
（作者单位：北京交通大学 关宁宁 张长青）
缩小
全文复制
上一篇