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海关特殊监管区是指一个国家划定的有别于本国关境内一般地区并实行特殊的贸易管制、税收等政策，由海关实施特殊监管措施的区域。在我国，海关特殊监管区是经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国际产业转移、连接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域。海关特殊监管区现有6种模式：保税区、保税物流园区、出口加工区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区。根据特殊区域的类型不同，实行相应的管理制度。
海关特殊监管区的发展历程就是我国不断深化改革、扩大开放的历程。截止到2012年5月底，国务院已批准海关特殊监管区103个。而作为我国改革开放的龙头城市，上海是各类海关特殊监管区最集中的地方，具有功能齐全、政策完备的特点，这些特殊监管区无论设立时间、运作现状都处于全国同类型特殊监管区域的前列。
笔者认为，海关特殊监管区作为诸多政策先行先试的重要载体，在功能拓展、制度创新、整合发展等方面承担着率先突破的重任。在上海创新驱动、转型发展的过程中，至少发挥了以下几个方面的作用：
其一，海关特殊监管区是上海在区域经济中发挥龙头带动作用的优势载体。
特殊监管区技术与管理的“外溢效应”，能够促进所在地区企业的技术进步与产业升级；区内企业云集，为周边地区创造了大量就业机会；区内派生出的各种需求拉动城市商贸、金融保险、房地产、交通运输、信息和商业服务等相关配套产业的发展。在上海的海关特殊监管区发展中，先行先试了中央和上海的一批改革开放重大举措，上海地处长江三角洲，辐射范围大、市场领域广、贸易活动集聚等综合优势，使特殊监管区的先行先试效应发挥得淋漓尽致。
其二，海关特殊监管区是上海开放型经济发展的主要增长极，是上海国际金融、贸易、航运中心建设的核心载体。
海关特殊监管区已经成为资源集约化程度最高、单位面积产出最多、对地区开放型经济贡献最大的特殊经济功能区，从最初的“政策飞地”逐渐形成区域经济发展的增长极。现在，上海正重点发展洋山深水港、外高桥、浦东空港等物流园区，依托海、陆、空港门户，搭建对接国际、连接腹地、服务全国的物流设施平台，通过合理布局物流资源和网络，强化上海在区域合作中的枢纽地位。其中，洋山保税港区是目前我国“政策最开放、功能最强大、层次最高级”的海关特殊监管区，具有国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易、出口加工五大功能，对于上海建设成为国际航运中心和贸易中心十分关键。外高桥保税区经过近20年的运作，国际贸易、现代物流、先进制造及保税商品展示交易等多种经济功能日益凸显，而保税物流园区对于巩固上海港作为我国国内物流和国际物流的枢纽地位具有积极的作用，出口加工区有利于提升上海先进技术承接扩散能力，浦东机场综合保税区将推动上海提高物流资源配置能力，积极参与国际竞争。
其三，海关特殊监管区的政策优势是上海地区货物、技术、资金、人才流的巨大吸引力。
产业聚集、区域聚集等效应和物流环境，包括物流基础设施、物流管理政策和制度、物流服务质量和水平等，已成为投资者评价一个地区投资环境的重要内容。由于海关特殊监管区内实行特殊的贸易管制、税收、营运等政策，加上与其他地区相比较为现代、完善的交通、供水、供电等基础设施，特别是相对集中、便捷、宽松的行政审批，投资服务体系和工作机制，营造了一种低成本、高效率的投资环境，许多世界一流跨国企业纷至沓来。龙头企业入区后，又产生马太效应，吸引产业链上相关配套企业纷纷入驻，使海关特殊监管区域成为上海吸引国际货物、技术、资金、人才流的“金字招牌”和“服务磁场”。
其四，海关特殊监管区是上海创新驱动、转型发展的平台和试验田。
从自主创新角度讲，海关特殊监管区已成为承接全球高新技术产业转移和国际高新技术企业研发中心的重要基地。特别是2009年上海市委市政府设立综合保税区管理委员会，对外高桥保税区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区进行整合，整合后的总面积达21.73平方公里。在物理整合的同时，上海综合保税区集聚了保税区、保税物流园区、出口加工区、保税港区、综合保税区等五类海关特殊监管区的政策优势，并从制度上实现“国家战略，国家推动”，在海关监管、外汇管理、检验检疫等进出口管理上基本达到国内最为齐全、最为便捷和最为开放的程度。比如，凭借综保区独特的海港、机场口岸资源优势和保税政策环境，规划建设中国最大的租赁产业特别功能区；大力推进国际贸易示范区建设，试行离岸贸易便利化政策，扩大新型国际贸易结算方式试点范围等创新举措，都是以综合保税区为平台和载体先行开展试点，为加快上海创新驱动、转型发展提供了重大机遇。
今后，转型发展是中国特殊监管区的必然趋势和基本主线。上海综合保税区发展成为完整意义上的自由贸易园区，既是上海建设国际贸易中心、提升国内国际两个市场资源配置服务能级的一项积极而重要的举措，也是中国特殊监管区域面向未来发展先行而必要的探索。（作者系上海海关关长）
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