中国共产党不同历史时期的土地法规

    演讲人：樊志全  时间：10月20日  地点：北京大学廖凯原楼

 

    土地是人类生存和生产的源泉。中国共产党自1921年“一大”党纲中提出土地问题起，就一直十分重视土地和土地确权，并不断推出伟大举措发展土地理论与实践，深受广大人民的拥护。今年，国务院提出年底前实现农村集体土地确权登记发证“全覆盖”，并列为2012年深化经济体制改革的一项重点工作推进。这是我们党进一步完善符合我国国情的土地管理制度，是切实保护人民群众合法土地财产权利的重大措施。当前，全国土地确权登记发证工作已进入冲刺阶段。这里，回顾党在各个历史时期颁布和实施的土地确权法律法规及所取得的辉煌成就。

 

    农民群众说：土地确权是“确实权、颁铁证”

 

    2010年，中央1号文件首次明确提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作。今年，中央1号文件进一步指出，加快推进农村地籍调查，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地所有权确权登记颁证。

 

    据国土资源部统计，截至2012年6月底，全国农村集体土地所有权登记发证率已达到78%，集体建设用地使用权确权登记发证率达到了85%，宅基地使用权确权登记发证率达到80%。全国29个省份制定实施了征地统一年产值标准和区片综合地价，征地补偿标准普遍提高30%以上；2500多万被征地农民纳入社会保障。

 

    为了保证农村集体土地确权登记发证工作的有效推进，各地还结合实际，协调建立了一系列激励、责任等管理制度，将工作目标完成情况与集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩，与农用地流转、土地征收等重点工作挂钩，使土地确权登记发证紧张有序地推进，效果显著。

 

    比如，天津市已累计核发集体土地所有权证书22018件，登记面积7603.5平方公里，调处纠纷7333宗，提前完成了全市集体土地所有权登记发证工作，有力地促进了经济社会的发展和稳定。

 

    四川省成都市在确权登记发证中，采取“五个锁定”、“八个步骤”和“九个回头看”的工作法，确权颁证做得又细又好。农民群众高兴地说，这次土地确权是“确实权、颁铁证”，发的是共和国的“丹书铁券”。

 

    江苏省政府牵头，部门协同，齐抓共管，全省农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权发证率已分别达到70%、92.9%、84.9%。特别是地处苏北的新沂市把农村集体土地确权登记发证当作基础工程、枢纽工程，政府看重，部门看重，老百姓更看重。南通市通州区成立了集体土地所有确权登记发证专门机构，工作涉及20个镇249个行政村的9351个村民小组，全区已全面完成村民小组集体土地确权登记发证工作，共发放集体土地所有权证书21385本，让农民吃下了一颗“定心丸”。

 

    阿婆唱：红军来后分了田，田契换上耕田证

 

    1930年，闽西完成土地分配、焚烧旧地契和颁发土地证后，世代受尽地主剥削的劳苦农民手捧耕田证，跑到自己分到的土地上，唱起幸福山歌。龙岩县后田村的陈阿婆这样唱道：“阿婆苦了几十年，红军来后分了田；田契换上耕田证，土地还家喜连连。耕田证啊放哪边，放在铁盒怕锈斑，放在梳奁怕老鼠，放在米瓮怕虫钻！耕田证啊贴胸前。”

 

    是呀！农民的生产、生活离不开土地，农民的感情寄托在土地上。

 

    中国共产党从成立就将土地问题作为中国革命的重要组成部分高度重视。实践表明，凡是土地改革后及时普遍发放土地证的地方，人民群众的革命热情就特别地高涨。土地革命，确实是中国革命取得胜利的重要法宝。

 

    然而，土地确权法律法规不断完善及其所取得的辉煌成就，也是我们党在不同历史时期进行艰辛探索才不断推进的。

 

    （一）第一、第二次国内革命战争时期（1921年—1937年）土地法律法规

 

    1927年，党的“五大”通过了《土地问题决议案》。1928年至1931年，中华苏维埃政府先后完善和颁布了《井冈山土地法》、《兴国土地法》、《中华苏维埃土地法》，并不断制定、颁布和实施与土地法相配套的土地法律法规，其中包括土地调查确权登记发证的法律法规。

 

    1927年11月，中国共产党在海陆丰县建立了中国第一个苏维埃政府。同时，建立了土地机构，县设土地革命委员会，区建立土地科，分田给农民耕种，给农民、士兵发土地使用证。海陆丰工农兵代表大会还通过了议案——《没收土地案》。这实际上是土地革命战争时期的第一部土地法，第一次提出由苏维埃政府发田地使用证给一切分得土地的农民，并明确了“有土地使用证，才能享受土地使用权”，强调焚毁封建社会一切契约债务关系。在不到两个月的时间里，仅海丰一县就焚烧土地契约47万多张，焚烧租簿5万多本。

 

    1928年5月5日，中共中央发布关于没收土地和建立苏维埃的第37号通告，明确一切土地于实行共有后，重新分给农民耕种，以县苏维埃政府名义发给土地证，旧时田契、佃约一概废除。同年，琼崖特委制定办法，提出所有自耕农原耕之田地，须向农会领取耕田证。

 

    1929年7月27日，中共闽西第一次代表大会通过土地问题决议案，明确已分配土地的地方要登记，由县政府发耕田证；强调所有地主阶级的田契佃批等限期交当地政府焚烧。

 

    1930年，中国革命军事委员会颁布了苏维埃土地法，规定“田地分配后，由县苏维埃或区苏维埃发给耕田证”。之后，全国各地苏区相继发布条例、决议，实施土地登记发证任务（图一）。同年，鄂豫边区革命委员会制定《鄂豫边区革命委员会土地政纲实施细则》，明确焚烧豪绅地主一切契约，发给分得土地者土地使用证。同年，龙岩县第二次工农兵代表大会通过田地问题决议案，其中包括领耕田人应向乡政府登记，由乡苏维埃报请区政府转请县政府颁发耕田证；农民垦殖的荒地，免纳土地税五年，但须向政府请领土地证；果园地应归政府分配发给耕田证。同年，永定县第二次工农兵代表大会通过土地问题决议案，十三条决议中有三条说土地登记发证，明确田地已分配的地方要登记，由县政府发给耕田证。同年，闽西第一次工农兵代表大会通过土地法案，明确农民领耕田证，应报告乡政府登记转请县政府发耕田证，耕田证失落或破损者，应请求补发，无耕田证发生争执时，政府不予保护。同年，兴国革命委员会印发的兴国苏维埃土地法也包括田地分配后，由县苏维埃或区苏维埃发给耕田证。同年5月1日，右江苏维埃政府颁布土地法暂行条例，明确农民所耕种土地，必须领苏维埃颁发之土地使用证。同年5月，全国苏维埃区域代表大会通过、又于9月修订的土地暂行法明确，已有的地契完全作废，土地归苏维埃政府分配之后另行发给土地使用证。同年，峡江县土地暂行条例中也规定，分田后由苏维埃政府发给土地证。

 

    在土地确权登记发证的进程中，起到重大推动作用和具有深远政治意义的是1931年11月举行的第一次苏维埃全国代表大会。会上，通过《中华苏维埃共和国土地法》的同时，又通过了土地部提交的《土地登记法》。并且，中央土地人民委员会土地部在瑞金成立，下设四个局，还专门设立了土地调查登记局。

 

    1933年6月1日，中华苏维埃共和国中央政府土地人民委员会土地部发布《关于实行土地登记的布告》，强调要实行土地登记。苏维埃发给土地证与农民，用这个土地证去确定农民的土地所有权，他人不得侵占。全体农民群众应该明白：为了确定自己的土地所有权，为了发展国民经济，为了肃清瞒田现象，都要自动地把自己分得的土地，照着确实数目报告出来。这是中国共产党在历史上第一次从法律上、组织上、宣传上和行动上提出和施行土地确权登记发证。

 

    1934年7月，黔东特区第一次苏维埃代表会议通过没收土地和分配土地条例，规定土地分配完结后，应按界址分插标记，并由区苏维埃发给土地登记证。同年12月30日，川陕省平分土地须知中重申，土地分完之后，立马公布分田单，张贴于热闹的场口，并马上根据苏维埃决定，发分田证；分田之时，还要立即宣布过去的一切契约完全无效，号召群众去烧毁。

 

    （二）抗日战争时期（1937年—1945年8月）土地法律法规

 

    党中央在延安战斗的十三个春秋中，为全国开创和奠定了“土地法定、地权证定”的重要基础。1937年9月20日，发布实施《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》。1939年4月，相继颁布了《陕甘宁边区土地条例》、《陕甘宁边区地权条例》和《陕甘宁边区土地租佃条例》等。其中，都把土地所有权、土地登记、地权处理作为主要章节。

 

    特别应当提到是，《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》颁布，是中国共产党成立16年第一部在法理和制度上比较完善的一部土地确权登记发证的法规。该条例共17条规定。第一条阐述了土地的定义：“本条例所称土地，包括农地、林地、牧地、房地、水地，及其他水陆天然富源。”该条例已达到与国际通用的物权法、不动产统一登记接轨的程度。第三条规定：“凡第一条所定土地及其定着物之所有人，必须依本条例向当地县政府领取土地所有权证。”第五条规定：“土地所有权证，为土地所有权之唯一凭证，在土地所有权证颁发后，有关于土地所有权之各种契约，一概作为无效。”第六条规定：“土地所有权证由边区政府统一印制，由各县政府盖章颁发后，即发生效力。”条例还就土地所有权证载明事项、颁发公告、损坏遗失等作出明确规定。这一条例的颁布和实施，标志着中国共产党对土地确权登记发证在理论与实践上的历史性飞跃（图二）。它大大推进了各个根据地、解放区的土地确权登记发证工作，为新中国建立前后的土地改革奠定了坚实基础。

 

    （三）解放战争时期（1945年8月—1949年9月）土地法律法规

 

    1947年9月，中国共产党在西柏坡召开了全国土地会议，详细研究了中国土地制度和土地改革的经验，并制定了具有历史意义的《中国土地法大纲》。该大纲共16条。其中，第一条明确：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”；第十一条明确：“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证”。1947年10月10日，中共中央正式作出《关于公布中国土地法大纲的决议》，要求全国各地民主政府、各地农民大会、农民代表会及其委员会，加以讨论并采纳，并订出适合于当地情况的具体办法。

 

    各地解放区认真宣传贯彻中共中央决议精神和《中国土地法大纲》，开展了轰轰烈烈的土地改革运动。各地相继制定出台了土地确权登记发证的具体办法。1948年2月，陕甘宁边区政府发布了《颁发土地房窑证办法》，明确土地改革后各阶层人民之土地、房屋所有权，保障其不受侵犯，凡土地问题已解决的地区，不论原有或分得的土地、房窑均应依照本办法进行登记，发给土地、房窑证。同年，陕甘宁边区政府发布《关于调剂土地确定地权的布告》强调：“普遍发土地证，确定地权，并保证其不受侵犯，使人人安心生产，发家致富。”1948年8月20日，晋绥边区公署晋绥边区农会发出《关于填发土地证的通知》，“宣布确定地权，所有各阶层人民之土地均发给土地证，一律加以保护”。通知还强调，这是土改后头等重要事情，各级政府、代表会、农会，应将布告切实张贴各村，并在群众中进行广泛深入的宣传，认真负责领导，迅速填发土地证。1948年8月20日，东北行政委员会也发布《关于颁发地照的指示》，要求各省（市）县政府认识到“发放地照必须是艰苦细致的工作进程”，要求发放地照必须有深入群众的思想动员工作与组织领导工作。同时，还要求在发放地照时，必须采用规定的统一丈量标准，明确评定土地等级，评定方法应为有组织有领导的自报公议，民主评议。为了搞好土地确权登记发证工作，东北行政委员会还相继下发了《关于颁发地照的指示》、《关于填发土地房产所有证的指示》、《关于划一度量衡和丈量土地标准》等十几个文件。

 

    当时，颁发土地证成为各地完成土地改革、巩固胜利成果、确定产权、查实田亩、提高农民生产组织性的一个重要措施。中共中央也及时肯定和推广各地土地改革中确权登记发证的成功做法和经验，并多次对一些地区土地改革的报告作出重要批示。

 

    （四）新中国成立后（1949年10月始）土地法律法规

 

    1949年10月1日，中华人民共和国成立。中国共产党成为了执政党，党对土地包括对土地确权登记发证工作更加重视，采取了一系列强化地权的重要措施。

 

    1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议讨论通过中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议提出的《中华人民共和国土地改革法》（草案），决定自1950年6月30日起公布实施。该法共6章40条。第一条规定，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路。第30条规定，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证。土地改革以前的土地契约，一律作废。1950年11月10日，政务院通过并发布《城市郊区土地改革条例》。条例21条强调，城市郊区土地改革完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保证农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保证其土地所有权。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。

 

    1950年11月25日，中央人民政府内务部发布《关于填发土地房产所有证的指示》。这是中华人民共和国成立后，第一部关于土地确权登记发证的规定。指示共计11项规定，并附有土地证式样。该指示首先表明：为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，均应一律颁发土地房产所有证，强调土地制度改革以前的土地契约一律作废。指示还要求，颁发土地证是土地改革中一项重要工作，领导应当作政治任务来完成；在颁发土地证时，必须注意发动群众，运用人民代表会议或人民代表大会讨论；在发证前，必须注意解决遗留问题及群众间土地房产纠纷问题；填发土地证应与清理土地工作密切结合，以求得土地亩数大致准确；土地证以户为单位填发，样式参照内务部所定样式；发证时，乡或行政村政府，应备置土地清册，以便备考。指示下发后，中央政府又相继下发多个关于土地纠纷、处理林权、建设征用土地、铁路用地、工厂矿山土地方面的实施办法。北京、上海、天津、江西、福建、绥远、新疆、西藏及南京、武汉、太原等省市和地方政府也相继出台《土地登记发证办法》、《房地产权登记暂行规则》等，大大推动了土地改革中土地确权登记发证工作，保证了全国土地改革的顺利完成（图三）。

 

    （五）改革开放后（1978年始）土地法律法规

 

    1979年，安徽凤阳县小岗村勇敢实行土地包产到户，签订土地承包合同，奏响了土地使用改革的序曲。1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国土地管理法》正式颁布施行。这是一部加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护土地权益，促进社会经济可持续发展的重要土地法规。此法对土地所有权和使用权，对所有权归属、土地登记、登记发证、登记保护等方面都有明确规定。为此，国务院批准每年的6月25日为“全国土地日”。

 

    1987年，深圳率先敲响拍卖土地使用权第一槌，显现出土地资源的资产属性。国家及相关部门出台了《城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地调查条例》、《土地登记办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《全国地籍管理“十五”计划纲要》、《土地权属争议调查处理办法》、《土地登记资料公开查询办法》等一系列配套法律法规和部门规章制度，对土地调查确权登记发证作出明确规定。这些法律法规的实施，对于推动土地调查确权登记发证的全覆盖和硬化地权发挥了重要作用。

 

    2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过、于2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》，标志着中国物权法律的基本成熟和完善，对维护国家基本经济制度、社会主义市场经济秩序，以及明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，具有重大现实意义和历史意义。其中，对国家所有权和集体所有权、私人所有权和物权的设立、变更、转让和消灭，物权的保护，不动产登记簿与不动产权属证书，特别是对土地承包经营权设立和登记发证及建设用地使用权登记发证等作了具体规定。

 

    2008年2月1日起正式实施的《土地登记办法》，是推动和规范土地确权登记发证、硬化地权的又一重要法规。办法对1989年实施、1995年修订的《土地登记规则》进行了修改完善，共10章78条，对土地登记的概念、原则、效力、类型、程序以及土地登记的各项基本制度等作出明确规定。在总则第三条中，明确了土地登记行为、保护土地权利人的合法权益和登记目的；明确了将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依法需要登记的其他土地记载于土地登记簿公示的登记含意；明确了实行属地登记的土地登记原则。此外，还规定了土地以宗地为单位进行登记；土地登记簿是土地权利归属和内容的根据；土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明；土地总登记、初始登记、变更登记、注销登记、土地权利保护、土地登记告知和公告等。这为实现土地确权登记发证全面覆盖，加强土地产权保护提供了法律依据（图四）。

 

    2010年初，中央1号文件首次提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作。这是中央统筹城乡发展，促进农村社会和谐稳定和硬化地权的重大决策，对于依法确认和保障农民土地物权、激活城乡统筹发展的动力源泉、有效解决农村土地纠纷、加强农村土地管理和社会管理，已经和正在产生推进作用。