社会管理：自我管理+自我服务

    怎样加强和创新社会管理？这是全国政协今年开展专题协商的主题，也是政协委员为中共十八大建言献策的重要举措。为了破解这一来自现实的重大课题，从全国政协主席开始，到各个界别的政协委员，走基层，下社区，进行深入的实地调研。

    A

    谁是社区治理的主人？    

    2011年，开展社会组织状况调研；2012年，开展社区调研——全国政协社会和法制委员会这两年的调研日程，让我们感受到了政协委员对加强和创新社会管理的使命感和责任感。

    这两年，政协委员的足迹深入到了中国社会的基层——城乡社区。

    在迎接党的十八大召开的日子里，我们在四川省成都市锦江区三圣街道大安桥社区、东光街道永兴社区，在重庆市江北五里店街道红土地社区、渝北区双风桥街道安康路社区，在浙江省杭州市上城区的社区博物馆，在嘉兴市秀洲区油车港镇百花村社区、经开区嘉北街道阳光社区，在桐乡市龙翔街道元丰村社区，一次又一次见到了来自北京的全国政协委员。他们在这里进行实地考察，召开有居民和村民参加的各种座谈会，同当地专家学者和干部共同讨论基层社会管理问题。

    在成都，那里的探索引起了政协委员的兴趣。他们用“还权”、“赋能”、“归位”这六个字，概括了这几年社区和基层民主建设的历程和特点。

    “还权”，就是把社区的治理权还给居民。那里，每个社区不仅像各地一样建立了居民委员会，还建立了居民议事会，居民委员会和居民议事会都由居民直选出来的居民代表会议选举产生，居民委员会是居民自治组织，居民议事会则是居民代表会议的常设机构，经常性地监督居民委员会的工作。基层党组织的负责人则通过进入居民监事会这样的形式，代表广大居民指导和监督居民委员会的工作。

    “赋能”，就是按照国家制定的居民委员会的条例和实践中积累的经验，明确居民代表的责任和居民代表会议的职能，明确居民委员会、居民议事会、居民监事会的职能，以及处理民主自治的各项原则。

    “归位”，就是政府职能转变。过去由政府包办的事情，应该由居民委员会管的都交给居民委员会管。街道作为政府的派出机构把自己的主要职能转移到为居民和居民委员会服务的轨道上来。尽管在这样的探索中也遇到了许多新问题，比如街道办事处反映他们现在有责无权，但大家都认为方向是正确的。

    在大安桥社区的会议室里，政协委员见到那里的居民代表正在对社区干部进行面对面的民主考核和测评。社区干部认真述职，居民代表认真提问和评议，给政协委员留下了深刻的印象。他们不顾日程安排，一直到居民代表的投票、计票工作开始，看着黑板上一个个“正”字所体现的评议结果，才依依不舍地离开那里。

    社会基层，是中国社会管理的基础，是中国共产党执政的基础。基层民主的发展，更深刻地展现了中国民主政治和社会管理的推进。

    B

    突破“三张纸”后怎么办？

    政协委员为什么要选择社区作为加强和创新社会管理的重点？

    改革开放走到今天，我们在社会建设和社会管理中遇到了很多新的问题和挑战。全国政协常委李君如告诉记者，计划经济时期，我们每个人基本上由“三张纸”管着：第一张，是户口本，这是证明你身份合法性的一张纸。第二张，是粮油购买证。有了它就可以获得粮票、油票、糖票、肉票等各种票证，这是影响你生活来源的一张纸。第三张，是劳动人事档案，这是决定你拿工资过日子的一张纸。这“三张纸”的社会管理方式应该讲是很有效的。过去旧中国一盘散沙，新中国成立后通过这种管理方式把社会组织管理起来了，功不可没。然而，在这样的社会管理模式下，人是“单位人”，不是“社会人”，人的积极性和创造性难以发挥出来。

    改革开放把社会搞活了，人的积极性、创造性被激发出来，同时冲破了这“三张纸”。这样，一方面，社会充满了生机和活力；另一方面，“单位人”快速变为“社会人”，新的社会矛盾和问题也凸显出来。我国出现了社会分层加剧、流动人口增多、社会组织涌现以及企业内部劳动关系变化等新情况。

    一个静态的社会变为流动的社会，一个封闭的社会变为开放的社会。这样的社会怎么管理？改革开放给社会管理提出了新课题。

    党的十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出了要创新社会管理的问题，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。这就要求给社会管理注入新内涵，要求政府负起责任，让社会公众来参与社会管理。其中，社区建设和社会组织就是在实践中摸索出的让公众参与社会管理的两种有效方式。因为，没有户口本、粮油购买证和劳动人事档案的人，最后的落脚点就是社区。加强社区建设，在社区里实行民主的自我管理形式，包括自我教育、自我服务以及自我治理，是社会管理创新一个重要探索，同时也是社会管理创新需要解决的一大难题。

    也就是说，改革是要激发社会的生机和活力，但要“活”而不“乱”，我们要建设的是一个“活而有序”的社会。

    C

    政府应往哪个方向转型？

    北京市有个大栅栏街道煤市街东社区。这里有大栅栏街、煤市街等四条历史著名商街，同仁堂、内联升、张一元、瑞蚨祥等众多百年老字号知名企业坐落其中。煤市街东社区充分发挥居民自我服务的功能，用老字号的药文化、茶文化、鞋文化为社区居民生活服务，有效地提升了社区居民的生活质量，促进了社区的和谐发展。

    早从2000年始，在张一元茶庄的支持下，煤市街东社区的居民就已经开始享受茶艺专家讲授的茶道了。每逢春茶和秋茶上市时，张一元茶庄都要举办茶文化节，社区数十居民和首都市民被盛情邀请到张一元茶庄，一边免费品茗，一边听茶艺专家讲授一年四季茶道，再通过观看选茶、泡茶等茶艺表演，弄懂了“冬饮红、夏饮绿，一年四季品如意”的保健道理。听完讲座，居民们纷纷称上一二斤价廉物美的张一元“高碎”花茶拎回家在四合院中逐日享受或迎亲待客，别有一番情趣。

    在推进居民自我服务的过程中，怎么给政府定位？政府应该做什么？这是政协委员在调研中特别想了解和研究的。

    研究社会管理的学者告诉记者，在计划经济条件下，我们的政府是一个什么都管的全能政府，而且是用行政手段管经济、管社会，不利于充分激发社会内在的生机和活力。改革开放以来，特别是在社会主义市场经济建立和发展以来，传统的行政化的社会管理逐渐失效，出现了许多政府管不到也管不了的问题。这就在客观上要求我们转变政府职能，把一个全能型政府转变为服务型政府。

    有的政协委员说，如果在加强社会管理时，政府的努力方向依然是强化行政管理，而不是尽快转变职能，使自己成为一个服务型政府，那么，问题就会越积越多。行政管理增加再多的编制也不可能覆盖整个社会。即使政府主观上想为群众做好事，如果不顾及群众的知情权和自治权，还是会令群众反感。一些群众内部的矛盾，如果不通过协商民主来解决，而是都由政府包揽拍板，就有可能转化为群众与政府的矛盾，还会增加公务员腐败的几率。因此，加强和创新社会管理的主攻方向，是加强服务型政府建设。

    “社会管理，要从‘服从’转变为‘服务’。”这是全国政协委员、原中央社会治安综合治理委员会办公室主任陈冀平在对回答记者采访时，反复强调的一句话。

    政协委员所到之处，人们注意到，几乎在所有的社区都设有公共服务中心、警务站，有的社区还建立了法律援助中心。这是政府把服务职能下放到社区的重要举措。

    在全国政协加强和创新社会管理专题协商会上，有的政协委员指出：在社会管理观念上，一要把“服从”观念转变为“服务”观念，即要“让群众服从”转变为“为群众服务”；二要把“为民作主”观念转变为“公民自治”观念，即要增强公民在社区和社会组织中的自治功能、体现“由民作主”而不是“为民作主”的民主氛围，而不要事事处处都由政府出头；三要把“压服”观念转变为“群众自律”观念，即要指导和帮助群众形成自我教育、自我约束的社规民约，而不要站在群众的对立面管治群众，甚至动辄训斥群众；四要把“包办”观念转变为“自我服务”观念，即要把政府为群众服务与群众自我服务结合起来，更多地让群众以主人翁的态度相互关心、相互帮助、相互服务，更多地让群众自己组织的社会组织为群众服务。

    在采访中，我们越来越体会到，建设“服务型政府”不是一句空话。它正在变为社会的现实。 本报记者 倪 迅

    资料链接

    从国际社区发展经验来看，社区建设必须依托于比较完善的服务体系。德国、英国、新加坡等国家的经验我们可以借鉴。

    德国通过联邦和州立法的形式，保障社区的高度自治。社区是在联邦政府和州政府之下最基层的地方政府组织，它是一级政府，又是居民高度自治的自我管理和服务机构，社区对政府安排的工作收取一定的服务费。

    新加坡为加强社区组织管理，发挥基层社区组织作用，在政府部门专门设立职能管理机构，直接从政府部门中选派公务员到社区任职等，政府则通过对社区组织的物质支持和行为引导，来把握社区的活动方向。新加坡设有住宅发展局，负责实施政府建屋计划和统筹物业管理的职能。该局配有全日制的联络官员负责与各居委会的沟通，它为居委会提供办公场所和设施。它还通过一系列培训计划加强对社区、社团组织领导人的培训，用政府的要求来统一社区活动组织者的思想。早在1967年，该局就制定了“土地所有权法案”，其中规定，由开发商建设的公共组屋，每栋楼底层都不得安排住户，而是用于开设商店或娱乐室，供居民休息、娱乐和购物之用。

    英国政府曾在一份白皮书中指出：“社区服务中心是正常环境下正常社区生活的一项基本福利设施”。它通常具有相对完善的设施条件，集社会福利、成人教育、职业培训、老年保健、儿童看护、娱乐休闲、信息交流等功能于一身，面向社区开展各种服务。同时，英国的社区服务中心又与政府机构、志愿组织和慈善机构一道，构成了完善的社区服务网络，通过为这些组织提供活动场所和设施，支持和协调更加广泛的社区服务。