加快托管模式下开发区的发展

    随着改革开放逐渐深入，开发区在我国经济社会发展中的作用日益增长。但受制于产业转移、土地瓶颈及市场化进程等因素，开发区面临开发空间不足、区域经济差异扩大、城乡统筹形势严峻和管理体制创新难以突破等现实问题。面对发展困局，全国各地积极探索，创新出行政托管、政区合一等模式，其中以托管模式最为典型。托管模式是在不改变行政区划的前提下，由上级政府委托开发区管委全面履行对原属不同行政区的乡镇或特定区域的经济社会管理权限，从而推动经济增长和区域协调发展的一种行政权力和管理职能的分配模式。陕西沣渭新区、宾西经济技术开发区、昆明阳宗海风景名胜区可谓是托管模式的代表。

    近年来，托管模式下的开发区走出了一条破解发展瓶颈、整合发展资源、创新体制机制、实现区域经济社会发展新格局的道路，城乡环境、产业发展、基础设施、行政效能等要素发生了明显的转变和改善。实践证明，托管模式已成为当前开发区发展的方式之一，是破解城乡统筹难题、创新管理体制、促进区域经济协调发展的重要抓手和有效途径。

    全面加快托管模式下开发区的发展要以推动城乡统筹和城乡一体化为重要目标。要立足于经济学中关于城乡对立和城乡统筹的经典理论，按照中央对“三农”发展的要求和目标，利用开发区的增长极作用和扩散效应理论，加速各种生产要素对托管区域的辐射和覆盖，在拓展开发区发展空间的同时，构建开发区和托管区域协调发展的政策扶持和制度保障机制，妥善处理好开发区和托管区域在发展时序上的利益平衡问题，实现经济增长和城乡发展的统筹协调。一是要统筹好规划与发展的问题。要做好开发区的园区规划、产业规划和托管区域乡村发展布局规划的衔接，根据产业开发的时序、强度和区域功能定位、承载能力，进行科学规划；要统筹考虑托管区域的乡镇、村庄在开发区经济发展过程中的跟进，针对不同区域，确定不同的发展思路，形成梯次均衡发展的格局，避免城乡差距扩大。二是要统筹好“三化”与“三农”的问题。要坚持以城市化、工业化、市场化化三农、带三农、服务三农。以开发区建设促进工业和现代农业的融合发展，推动传统农业向现代农业方向发展；通过“三重三置换”建设新型居住区，并完善就业、社会保障等社会公共服务体系建设，吸引农民进入开发区工作、生活，扩大人口集聚规模。三是要统筹好全面发展与扶贫攻坚的关系。要加大扶贫开发投入，实施整村推进、易地开发扶贫、产业扶贫、挂钩帮带扶贫工程，打好扶贫脱贫攻坚战；要探索实施产业开发扶贫，设立产业扶贫专项基金，充分运用小额信贷等扶贫方式，扶持发展一批龙头企业和专业合作经济组织；要发挥贫困地区劳动力转移培训基地的作用，扩大贫困地区农民就业渠道和增收渠道。

    全面加快托管模式下开发区的发展要以基础设施的夯实为重要支撑。坚持以基础设施的大发展推动托管模式下开发区的大发展，以基础设施的大跨越推动托管模式下开发区的大跨越，以长足的基础设施建设支撑托管模式下开发区长远的经济社会发展。一是要做好基础设施的统筹衔接。要在进一步完善原有开发区基础设施配套的基础上，侧重托管区域的基础设施建设，加快托管区域基础设施的衔接连通，夯实托管区域的发展基础。二是要坚持“立足当前、适度超前、多元投入、能快则快”的原则。要加大基础设施建设力度，做到高起点规划、高标准开发、高规格建设，增强基础支撑力和发展承载力；在加快建设开发区主要交通干道的同时，尽快启动托管区域的公路建设，加快形成以发达地区为中心、辐射托管区域的高等级公路网络，并尽快实现辖区村村通油路；要立足发展需要，结合区域资源潜力、产业方向和目标愿景，尽快开工一批市政配套的基础建设项目。三是要严格实行统规统建，切实做到先规划、后建设，长远规划、逐步建设，综合规划、有序建设，精心规划、科学建设，杜绝违规违法建设，努力打造宜居城市的新兴区。

    全面加快托管模式下开发区的发展要以推进产业结构的优化升级为重要载体。一是产业结构要再优化。要坚持差别竞争、特色取胜，着力培育一批产业链条长、支撑作用大、辐射带动强的优势特色产业。二是功能布局要再合理。要大力发展优势特色产业，加快构筑空间布局合理、资源深度整合、区域特色明显的新型工业体系。三是要稳定传统产业，加快培育新兴产业，大力推动托管区域劳动力转移和土地流转，引导龙头企业和民间资本、工商资本、海外资本投资，努力走出一条独具特色的欠发达产业发展之路。四是要依托资源和政策优势，围绕产业定位和发展方向，开展专业化、高频率招商，有针对性地引进技术含量高、产品附加值高、财税贡献率高、劳动就业率高的项目。

    全面加快托管模式下开发区的发展要以行政管理和公共服务体制创新为重要抓手。一是要下放行政权限。按照“成熟下放、急用先放、不急缓放、不需不放”的原则，赋予托管模式下的开发区对托管区域的经济社会管理权限，推进园区管理的独立自主和封闭运作。二是要创新管理体制。要按照大部制的思路和扁平矩阵的组织架构，整合行政资源，精简行政机构，提高行政效能；要大力推进行政购买服务，探索部分社会公共服务面向社会专业机构公开招标。三是要深化人事制度改革。采用“老人老办法、新人新办法”的方式，行政供养人员只出不进，空缺岗位竞争上岗，面向社会公开选拔引进专业人才，建立人才引进的“绿色通道”，为加快发展提供坚实的人才保障和智力支撑。

    （作者单位：西南财经大学经济学院）