构建中国碳交易市场的法律基础

    中国目前参与碳交易和建立碳交易市场的行动主要体现在两方面，一是通过《京都议定书》创设的清洁发展机制(CDM）参加国际碳交易，供给CDM市场一半左右的碳减排量，二是积极开展碳交易试点并在国内构建碳交易市场，已建立起北京、上海和天津等地的环境能源交易所，并将北京、广东、上海等七省市确定为首批碳排放权交易试点。上述两方面行动虽有所成效，但也有问题。就CDM而言，由于各发达缔约国尚未承诺第二阶段的减排量，令市场迷茫；就国内碳交易市场来说，市场需求尚未明确，现有环境能源交易所很少开展实质性碳交易，已启动的第一批省市碳交易试点缺乏明确、统一的引导。上述问题出现的原因在于，碳交易的法律基础缺失或不清晰。

    考诸国际上发达国家碳交易市场的发展历程，构建碳交易市场的法律基础一般需具备以下条件：

    首先，国家或地区设置碳排放总量控制。只有存在排放总量的控制，才可能产生寻求市场手段解决排放需求。政府设置碳排放总量控制往往是权衡本国或本地区经济发展水平、产业结构、资源和环境容量等因素并在国际层面进行博弈的结果，具体方式是通过参加国际组织和国际协议进行承诺，或单方面自愿承诺。设置碳排放总量控制有绝对控制和相对控制两种模式，绝对控制是设置一个国家或地区碳排放的绝对数量，该模式下将可能形成碳交易市场需求；相对控制不是设定碳排放总量，而是设定一个碳排放基准，属于碳排放强度控制，如果按相对控制的排放基准能测算出需控制的排放总量，则也可能形成碳交易市场需求。

    其次，碳排放主体被分配有约束力的碳排放配额，即被赋予法定减排义务。国家或地区的碳排放总量控制，只有落实到具体的碳排放主体，碳交易和碳交易市场才有可能形成。限额可分配到所有排放主体或重点排放单位，但其分配方式应使限额具有法律约束力。

    再次，法律允许低于配额排放的主体将多余的配额销售，而超额排放的企业通过购买配额获得相应的排放权。碳排放配额意味着相应的碳排放权，属于一种特殊的权利和资源，并涉及国家或地区的环境容量以及政府对排放的许可，只有在法律上明确可进行交易，才可能形成受法律保护的供求关系，形成碳交易和碳交易市场。

    构建中国的碳交易市场，需首先明确其法律基础，上述三方面即是评估和完善法律基础的参考。

    第一，就设置碳排放总量控制目标来说，目前基本符合建立碳交易市场的前提。中国政府坚持“共同但有区别的责任”的原则，在2009年11月26日提出2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%到45%的目标，并在哥本哈根气候大会上再次承诺。该减排目标虽是中国政府的自愿承诺，不具有国际约束力，但为兑现承诺，中国政府第一次将节能减排的目标纳入国民经济和社会发展的长期规划，在“十二五”规划中提出2015年单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%的约束性目标。同时，国务院发布了《“十二五”节能减排综合性工作方案》，提出2015年全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238万吨、2046.2万吨（分别比2010年下降10%）的减排目标。可见，中国政府在国内已引入约束性目标，并将部分温室气体的排放转化为总量控制的目标，这在一定程度上已符合建立碳交易市场的碳排放总量控制要求。

    第二，就排放主体被分配有法律约束力的配额来说，目前尚不具备这一基础，但在具备一定总量控制目标的前提下，有约束力的配额分配工作可向前推进。《“十二五”节能减排综合性工作方案》提出了全国及各省市氮氧化物等总量控制的目标，《“十二五”控制温室气体排放工作方案》下达了各地区单位国内生产总值二氧化碳排放下降指标，可见不同温室气体的控制或相对控制指标已被分配到各省市。但上述指标尚未落实到使具体的排放主体承担法定减排义务上。目前，一些省市正在研究和尝试碳排放指标按地区或按行业分配的思路，国家发改委也要求开展碳交易试点的首批七省市测算并确定本地区温室气体排放总量控制目标，研究制定温室气体排放指标分配方案，但这多依靠行政手段进行。如国务院每年开展省级政府节能减排目标责任评价考核、对未完成指标的企业进行处罚等。总体来看，这与排放主体的超标排放行为没有直接挂钩。因此，目标的完成不能完全依靠行政手段，必须要求最终的排放主体来切实承担责任，各省市可通过地方立法来分配碳排放配额，并在分配指标时进一步建立直接对应的法律责任和措施。

    第三，就是否允许碳排放指标进行交易的问题而言，原则较为清晰，但在法律上较为模糊。一方面，国务院在《“十二五”节能减排综合性工作方案》等多个文件里提到鼓励利用碳交易等市场化机制促进节能减排目标的实现，并预留了一定的排放指标用于交易试点；另一方面，对于碳排放指标能否进行交易以及交易的模式并未在法律上作一般性规定。目前我国已有的排污交易多采取地区内封闭交易模式，这与我国建立碳交易市场主要为节能减排目标服务有关，但着眼长远，为获取全球碳交易市场的话语权，应允许一定额度的碳排放指标跨省交易。因此，我国既应在立法上明确碳排放指标可否进行交易，也需明确指标可否跨省交易。

    总之，只有在碳交易市场的法律基础明确后，方可在此前提下建立配套的法律制度，以法律手段调整碳交易法律关系，规范制约碳交易市场行为，从而保障和促进碳交易市场的健康发展。

    （作者单位：浙江省社科院法学所，本文系浙江省社科规划“之江青年课题研究”成果）