提高退休年龄不能成为弥补养老金“缺口”的主要手段

    近来，所谓养老金“缺口”的观点引发了已经退休和将要退休者的不小担忧，使一部分民众担心养老金不保；一些专家根据所披露的“缺口”主张“提高退休年龄”，又使一部分民众认为“提高退休年龄”是政府转嫁危机，担心参保人的利益受损。

    已经退休的人是否应该为退休金发愁？中国养老金是否有“缺口”？政府、企业、个人三者如何分担“缺口”责任？是否要通过提高退休年龄来弥补缺口？如果要“提高”，是否应从现在开始？

    第一，退休者应该放宽心，无论中国养老金是否存在“缺口”，政府都有责任且有能力保证退休老人的养老金。现在已经退休的人理所应当要得到退休金，他们不是寄生群体，并非白拿退休金，因为在他们年轻的时候，其劳动报酬的一部分由政府“扣除”，交给了当年已经退休的前辈，这就是代际抚养，代代相传。即使养老金有缺口，不够支付了，政府也要千方百计支付养老金，兑现承诺，因为政府是养老保险的“最后出台人”。为什么说政府有能力保证养老金呢？因为中国“抚养比”（非劳动力人口与劳动力人口之比）并没有太大的上升。虽然由于几十年的计划生育政策和人口寿命延长，“老龄化”来得比较快，“老年抚养比”（退休年龄老人与劳动力人口之比）有所提高，但与此同时“少儿抚养比”（未成年人口与劳动力人口之比）却在逐步下降，总和抚养系数与世界许多国家相比还是较低的。好比是一个大家庭，虽然需要赡养的老人增加，但需要抚养的孩子减少了，家庭总负担并没有加重太多。

    第二，所谓养老金“缺口”是“制度缺口”而不是“实际缺口”。从实际支付能力和政府责任的角度来说，中国养老金并不存在“缺口”，如果说有“缺口”，那也是制度转型所新增的“债务”。在1997年养老保险制度转型以前并不存在所谓“缺口”，养老金由实体经济部门（企业）按职工工资一定比例上交（或扣除），用来支付退休老人的退休金，现收现付。为了适应政企分开和人口老龄化的社会现实，1997年后中国开始实行“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险新制度，规定企业及其职工共同缴纳费率为28%的养老保险金。如果以企业工资总额的28%筹资，只负担1997年后开始缴费的这一代人（新人）未来的退休金，养老金也不会有“缺口”，如果这28%既要负担“新人”自己，又要负担企业中没有全程缴费的“中人”和已经退休的“老人”，同时还要负担机关事业单位现在和未来的全部离退休人员，那么就有“缺口”了。因此，所谓养老金“缺口”是“制度缺口”，而不是超出政府支付能力的“实际缺口”。养老保险金有“制度缺口”，只能说明当年“顶层设计”时赋予这28%的责任太重了。

    第三，明确任务，分清责任。“老人、中人、新人”养老是摆在我们面前的任务，“政府、企业、个人”三方是养老任务的承担者。这一代“任务”和上一代有所不同，上一代人只要养活其退休的父辈就行了，而这一代人正好处于制度转型期，除了要养活其退休的父辈以外，还要养活未来退休的自己，养老任务相比之下多出了一块。“多出来的一块”任务就有三方如何分担的问题，为了合理有效地承担责任，需要搞清楚几个问题：首先，对于“老人、中人、新人”的养老，“政府、企业、个人”三方如何分担责任？从宏观上来说，政府、企业、个人三方利益一致，有创收良好的经济实体和劳动者，才能在财政上维持政府正常运行，同时也要有良好的政府公共服务，才能使企业和个人更多地创收；从微观上来说，“政府、企业、个人”三方利益有矛盾，一方担当少一点另一方负担就多一点。其次，机关事业单位的养老任务是由企业及其职工所缴纳的28%来解决，还是由国家财政单独来承担？养老保险制度转型后，企业职工开始缴费而机关事业单位职工依旧不用缴费，如果今后机关事业单位职工开始缴费，费用源自何处？再次，“多出来的一块”任务是完全由这一代人来承担，还是由今后的几代人来共同分担？如果完全由这一代来承担，完成转型的时间会缩短但压力会增大，反之，由几代人来分担化解，完成转型的时间拉长，这代人的压力会有所减轻。

    第四，弥补“制度缺口”这一代人人有责，政府当先。要弥补“制度缺口”无非靠增收和节支两个方面，增收就是增加养老金收入，做大养老保险基金；节支就是减少养老金支出。可以运用的手段包括：1.提高养老保险缴费费率（增收）；2.提高退休年龄（增加缴费，减少支出）；3.增设养老金专项税收（增收）；4.增发社会福利彩票；5.从国有资产股份中扣除（增收）；6.国企利润划入养老基金（增收）；7.土地收益划入养老基金（增收）；8.发行养老金债券（增收）；9.减少政府行政人事开支用以增加养老基金（增收）；10.完善资本市场，提高养老基金收益率（增收），等等。手段1—4主要是增加企业和个人的责任，手段5—10主要是增加政府的责任。

    手段的选择就是对责任主体的选择。这一代人（包括政府、企业、个人）都应该对养老保险制度转型承担历史责任，但在分担责任时政府应首先勇担重任，在此前提下再要求企业和个人分担，易于得到社会各界的理解。比如：2000年8月1日，经党中央批准，国务院决定建立“全国社会保障基金”应对今后的“缺口”；又如：2011年7月1日实施的《中华人民共和国社会保险法》首次明确规定：由政府来承担国有企业、事业单位“中人”在“视同缴费年限”期间应当缴纳的基本养老保险费。这多少减轻了企业和个人所上缴的28%的责任，当然，政府应担当的还可以更多。

    第五，提高退休年龄不能成为弥补“缺口”的主要手段。提高退休年龄对养老保险基金来说有增收减支的作用，但作用十分有限，不可能成为弥补“缺口”的主要手段。提高退休年龄是一个趋势。随着国民就学年限增加从而初始劳动年龄提高，再加上人均寿命延长，退休年龄提高是必然的，否则会缩短人生的劳动时间，增加在职劳动者的负担。然而，提高退休年龄还必须有一个充分条件，那就是出现了系统性的劳动力短缺苗头，至少不至于使就业问题雪上加霜。从目前情况来看，我国经济增长状况并不稳定，并且，从政府总理到主管部长一再强调就业问题的严峻性，说明我国目前就业压力并没有减轻，提高退休年龄似乎还不是时候。

    （作者单位：中国人民大学）