促进养老基金保值增值

    随着养老保险制度改革的不断完善，我国养老保险的覆盖率不断加大。养老保险参保率逐年上升，养老保险现收现付部分的基金总收入和滚存总额也呈逐年上升的态势。

    我国在进行养老金制度改革的过程中，并没有完全照搬国外模式，而是结合中国国情，将现收现付的社会统筹制度和完全积累的个人账户制度有效地组织起来，在中国创立了统账结合的养老保险体制。

    1993年，我国政府首次提出建立养老金个人账户制度，逐步建立社会统筹和个人账户结合的基本养老保险制度。但是由于种种原因，养老金个人账户持续出现“空账”运行状态，并且其规模不断扩大。从2001年起，首先以辽宁省为试点做实个人账户，取得了较好的成绩。至2010年，全国已经有13个试点省份积累共计2039多亿元个人账户基金。

    目前全国社会保障基金发展趋势为：第一，基金总量逐年增大，全国社会保障基金成立十多年，资产增长快速，且都是实帐运行。第二，中央财政预算拨款稳定。第三，国有股减持、转持与划拨部分波动较大。第四，公益彩票收入持续走高。

    目前，基本养老保险基金投资仅被局限在银行存款和购买国债上。基本养老保险基金实行收支两条线管理，保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，全部购买国债或存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。

    鉴于全国社会保障基金近几年比较成功的投资运营状况，选择出首批9个试点省的个人账户委托全国社会保障基金理事会进行管理和投资。协议规定，这部分资金纳入全国社会保障基金进行统一运营，最短资金委托期限为5年。

    同时，全国社会保障基金理事会针对个人账户中央财政补助资金拟定了四条投资原则：一是资金经营风险由全国社会保障基金理事会完全承担；二是全国社会保障基金理事会保证不低于3.5%的年收益率；三是个人账户中央财政补助资金的管理费用同全国社会保障基金一样，由中央财政预算划拨；四是一旦年投资收益率高于3.5%，收益将一半用于建立风险基金，填补将来可能出现的投资亏损。

    目前的情况是，大部分省市将中央补助的个人账户基金交给全国社会保障基金理事会管理，而地方政府补助的部分则由地方管理，还没有出台具体的投资运营规定，因此依然只可存放在银行或者购买国债。

    2006年12月，全国社保基金会开始受托管理天津、山西、河南、新疆、吉林、黑龙江、山东、湖南和湖北9个试点省（市、区）做实企业职工基本养老保险个人账户中的中央补助资金。全国社会保障基金理事会受托管理个人账户基金工作运行良好，受托以来年均收益率达18.9%。

    2001年12月13日，财政部、劳动与社会保障部联合颁布了《全国社会保障基金管理暂行办法》，对全国社保基金的投资工具、投资范围等多方面做了规定：一是规定投资工具，社会保障基金投资的范围限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融工具。二是规定投资限额，按成本计算，银行存款和国债投资比例不得低于50%。三是规定投资主体，全国社会保障基金理事会直接运作的资金部分只能投资于银行存款，在一级市场购买国债。除此以外的基金须委托基金投资管理人管理和运作，并委托基金托管人托管。

    2001年，全国社会保障基金开始运作，最初主要是存入银行和购买国债，仅有少量进行股权投资。之后在2003年尝试委托投资，委托专业机构进行股票投资。社会保障基金增加的同时，委托投资与股权投资的比例在攀升；相对地，银行存款和债券投资的比例在不断减少。这种调整是基于不同投资工具得到不同的投资收益。从2004年开始，银行存款的投资收益率有大幅下降，一直维持在50%左右。从2006年开始，全国社会保障基金开始委托境外的投资机构进行全球投资，全国社会保障基金投资越来越多元化，收益来源也多样化，并且获得了较高的收益率。从总体上看，全国社会保障基金自成立以来年均投资收益率为9.17%。

    然而，我国的养老基金运营仍面临很多障碍。首先，基金面临严重运营压力。中国社会科学院财政与贸易经济研究所发布的《中国财政政策报告2010/2011》指出，2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势：到2030年，中国65岁以上人口占比将成为全球人口老龄化程度最高的国家；到2050年，社会将进入深度老龄化阶段。中国人口老龄化的基数之大，增长速度之快，地区之间分布之不平衡，以及人口老龄化之时经济发展程度之低在世界上绝无仅有，这些特点决定了中国养老保险基金运营压力巨大。

    其次，基金投资渠道狭窄。按照规定，除了全国社会保障基金之外的包括基本养老保险资金结余和大部分的个人账户基金只能购买国债或存入银行。遇上通货膨胀率较高的年份，实际基金收益率很多时候都为负数。银行存款利率在相当长一段时间都低于通货膨胀率，政府债券不具有流通性，况且养老基金等机构投资者不能享受国债保值贴补，所以也不能保障养老基金的保值增值能力。这种情况下，当地方政府面临种种压力时，有时就会冒险挪用或违规投资养老基金。所以，过窄的投资渠道，不仅会使养老基金面临贬值压力，而且会威胁本金完整。

    因此，破解养老基金投资渠道过窄的难题，成为提高养老基金保值增值能力的重要途径。

    （作者单位：东北财经大学）