充分认识和发挥反洗钱监控体系的作用

    反洗钱监控体系的作用值得重视

    利用对资金流的追踪监测和建立金融情报中心作为打击严重犯罪活动的辅助工具，是诸多国际公约倡导的一种全新思路和制度创新。出于履行国际义务、便利国际司法合作的需要，我国在上世纪90年代开始将反洗钱概念纳入国内法，并于2003年开始要求金融机构全面履行客户身份识别和可疑交易的监测分析和报送义务，现已逐步形成覆盖所有金融机构和部分非金融机构的客户与资金交易监控网络。目前我国建成的反洗钱监控网络体系具有以下特点：

    一是覆盖面广，基本上覆盖了全国所有资金敏感部门和机构，可以监控资金流转过程的大部分关键环节，建立了包括中国人民银行、公检法司、海关、税务、工商、监察、外交等23个国家部委共同参与的反洗钱工作部际联席会议机制，藉此实现部门之间的协调与信息共享，同时通过与国际反洗钱组织的合作与情报交流，实现对跨境资金流动的追踪。

    二是具有强制性，与一般公民对可疑行为举报的自由选择不同，我国反洗钱法和反洗钱可疑交易报告制度对义务主体有强制性要求，漏报或瞒报将面临严厉的刑事或行政处罚。

    三是具有独立性，监控信息的报送由商业机构总部直接向中国反洗钱监测分析中心报送，不受地方部门的约束。

    四是具备综合分析调查能力，反洗钱监管部门和商业机构都开发了功能强大的计算机信息系统，可以对每天发生的数以亿计的交易进行全面监控和分析，通过数据库联网实现跨地区、跨部门的查询与综合分析。

    五是与国际接轨，中国已加入多个国际反洗钱合作组织，形成了情报交流、跨境调查和资金外逃追踪的国际合作网络。

    上述特点使反洗钱监控体系具备预防和发现各种涉及经济利益犯罪行为的有利条件。最近披露的一些案例也表明，反洗钱可疑资金监测体系在主动发现包括骗税、非法集资、票据诈骗、网络赌博等重大经济案件方面已初现成效，为有关部门侦破案件提供了诸多有力线索。

    反洗钱监控体系的作用有待提升

    近年的实际工作过程当中，反洗钱一线工作人员普遍反映社会各界包括各级领导和执法机关对反洗钱在预防和打击犯罪、维护社会公平正义方面的重要意义认识不足。主要表现为：由于洗钱行为与其他刑事犯罪相比，虽然大量存在于现实生活，但由于没有直接受害者，缺乏强力追究的动因。各执法机关缺乏与反洗钱部门主动合作的意识，虽然各地都成立了反洗钱部门联席会议机制，但在实践过程中务虚多，真实合作少，信息共享意识淡漠。反洗钱工作人员普遍反映，往往是由反洗钱部门向公安、检察、税务、纪检部门提供犯罪线索，协助调查取证，而很少有执法机关主动上门寻求合作与信息交流，未建立有效的信息共享、情报会商机制。我国反洗钱体系虽然已正式运作八年多时间，但在国内反腐败实践中还没有发挥应有的作用，对发现和查处一些大案要案的贡献极为有限，对腐败活动的遏制还停留在震慑层面，如何利用反洗钱体系实现对腐败行为的监控还未取得实质性的突破。在禁毒工作方面，国际反洗钱机制的设计初衷是为了遏制猖獗的跨国贩毒活动，我国颁布的刑法、反洗钱法、禁毒法也明确要求对涉毒洗钱活动予以监控和追究，但由国家禁毒委员会发布的历年《中国禁毒报告》中，从未提及追踪涉毒洗钱活动问题；虽然以毒养毒人员大量存在，但也未见有禁毒部门将其名单提交金融机构作为高风险客户予以重点关注的做法。

    提升反洗钱监控体系实效的对策建议

    目前反洗钱体系由中国人民银行主导，缺乏应有行政权威和协调能力是其作用未能有效发挥的主要原因。建议条件成熟时抽调相关部门业务骨干，组成直属国务院的国家反洗钱机构。在此基础上，反洗钱监管主体与其他政府部门应建立六大合作机制：一是信息共享机制，构建以可疑交易报告数据库为核心，以金融信息、税务信息、个人和机构身份信息、执法信息等为重要组成部分的信息网络。二是情报会商机制，评估金融情报价值，部署重大案件的合作调查方案。三是情报移送和反馈机制。四是联合办案机制，充分发挥金融专业人员与犯罪侦查人员在各自领域的优势。五是合作研究机制，通过对犯罪类型及发展趋势的分析，为立法和决策机关提供施政参考。六是专业人员互派机制，以利金融情报中心与合作部门了解和协调各自需求和工作程序，有利于实现情报体系与执法体系之间的有效衔接和不断完善。

    反洗钱监控体系制度的一个重要内容是要求金融机构针对具有不同风险特征的客户、业务关系或者交易，采取相应的措施，了解客户及其交易目的和交易性质，并了解实际控制客户的自然人和交易的实际受益人。根据国际反洗钱实践的经验，金融机构确定客户风险等级的途径，除按照行业、地域与业务性质的洗钱风险敏感程度划分外，一个最为有效的工具就是特别关注名单（Watch List）或称黑名单制度，作为对金融机构在办理业务时的风险提示。而目前我国的黑名单仅限于国际组织下发的恐怖主义组织人员名单。建议金融监管部门在政策和条件许可的前提下，建立防范洗钱重点关注名单试点，会同公安、纪检监察部门建立已查处的洗钱上游犯罪人员信息数据库，供金融机构作为洗钱高风险防范和关注对象，并建立情报交换机制，维护、更新和共享数据库。这样一方面可以跟踪非法所得资金的流向和藏匿地点，协助追缴赃款，另一方面，也有助于指导金融机构真正完善监控体系建设。

    （作者单位：中南民族大学法学院）