创新社会管理的顶层设计

    改革开放以来，社会变迁导致社会结构、社会组织方式和人们的社会生活方式发生了重大变化。

    一是阶级阶层结构发生变化。计划经济条件下，我国的阶级阶层结构十分简单，主要由工人、农民和知识分子等构成。现在的阶级阶层结构则复杂多了，工人、农民和知识分子之外，还有个体户、私营企业主、外资企业的高管、民营企业的科技人员、各种中介组织从业人员和自由职业者等，其中有些是从工人、农民和知识分子队伍中分离出来的。即便是同一社会阶层中，经济社会地位和利益诉求也有了很大差异，我们面对的是社会各阶层利益的整合和协调这一复杂问题。农村改革带来的是大量农民伴随着“产业转移”而出现的“空间转移”，农民职业的转变，大规模的迁徙和社会流动，面临着如何把农民融入新体制和城市生活问题，面临着构建城乡统筹发展体制和机制问题。

    二是我国收入分配方式发生变化。按生产要素分配替代了均等化分配，收入差距明显拉开，存在着收入分配结构调整和确保收入分配秩序公平合理问题。我国人口结构和家庭结构呈现明显的老龄化和小型化的变化趋势，传统的代际养老模式有些难以为继。

    三是社会生活组织方式发生变化。人们由“单位人”转为“社会人”是我国社会生活组织方式最大的变化和最明显的特征，城镇就业总人口中“单位人”的比重已由过去的九成下降到三成。人们面对着的是住房自有化、保障社会化、就业市场化和社会流动趋快的现实，大量新的就业组织采取的是“非单位”的管理体制，作为传统管理体制基础的重要单元——“单位组织”，有些已解体，有些解决社会问题的能力大大弱化，有些管理存在着明显的空白或断层现象。原有的社会事务“自上而下”的落实与“自下而上”的解决的方式已经不再有效了。

    社会变迁带来整个社会结构、利益格局和人们社会生活组织方式的重大变化，它对社会管理及其创新内在地提出了新的要求，即社会管理的内容、方式和形式整体上要随之适应、改变或调整。社会管理不同于行政管理，它作为最大的民生管理和民生服务，是对“社会层面”上上下下、方方面面权利关系和利益关系的协调，涉及社会建设和社会生活的诸多方面，包括就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等大量民生问题，涉及到党委、政府、社会和民众等各个层面，需要建立和完善党委总揽全局、政府负责实施、社会各方协同、公众广泛参与的社会管理体制和管理格局。因此，加强和创新社会管理，加快政府由过去单纯管理型政府向管理服务型政府转变，需要根据新的情况进行顶层设计和思路创新。

    第一，树立科学的社会发展观。社会管理的基本任务是，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。社会的发展需要与经济、政治、文化等的发展相协调，同时，社会内部也需要有协调的结构和完备的功能；需要正确看待社会管理的艰巨性、复杂性，社会管理属于“社会工程”，作为最大的民生管理和民生服务，既有应时应急的“随机性”和“紧迫性”，又有复杂多样的“系统性”和“战略性”，是包括政府、社会组织和民众各方面在内的整体联动的“社会行动”，政府不应当也无法包办一切。发达国家的发展经验表明，经济越发展，社会越进步，人们对社会发展和管理以及幸福指数的要求就越高；需要正确看待社会管理的创新，它是社会管理整体的创新，包括制度的创新、机制的创新、内容的创新以及方式的创新等；需要辩证地看待社会管理与社会服务之间的关系，把二者有机结合和统一起来，寓社会管理于社会服务之中，在社会服务中不断改进和完善社会管理。

    第二，改革和完善社会管理体制。党的十六届六中全会《决定》指出，要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，这明确了不同主体——党委、政府、社会、公众等在新的社会管理体制和格局中的角色定位。当前，需要积极推动政府职能的转变，改进行政管理方式，加强行政法制建设，在发挥政府主导作用的同时，重视发挥各种社会力量的作用，注重培育城乡居民的自治能力、社会组织的中介服务能力、民间资本发展社会事业和提供社会服务的能力。一要大力培育和发展以承接社会服务和担当公共服务为己任的各类社会组织。包括各类社会公益组织、经济类行业协会和社区类社会组织。这是强化公民的自我管理，充分发挥社团、行业组织和中介组织等社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。政府的事务性管理工作，有些适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担；政府也可以通过购买社会服务的方式让各种社会组织承担和参与更多的社会管理和服务事项，使之降低服务成本，提高服务效率和质量；政府需要加强和改进对各类社会组织的管理和监督，简化社会组织成立审批登记程序，降低进入门槛，对社会组织更多地实行“过程式”的指导和监管，使社会组织成为社会管理功能的有机部分和重要补充。二要有效整合社会管理资源。统筹社会管理方方面面的力量，对社会管理的各种要素和资源进行重新组合和整合，把“组织内”的管理和“组织外”的管理结合起来。比如，建立“大调解体制”，把“人民调解、行政调解、司法调解”整合在一起，使调解资源由政法综治为主转向社会资源有机整合的方向。同时，需要研究如何利用“企业”这一经济组织特定的管理资源参与管理，使企业在承担社会责任方面有更多的担当。三要着力打造公共服务均等化制度规则。强化政府基本公共服务的主导功能，完善公共财政制度，适时推动户籍制度改革，逐步实现基本公共服务的均等化。像“新城市人”和“农民工二代”，他们更多关心的是受尊重的程度，以及长期的生存状况和未来的前途。作为政府，有责任创造条件让他们享有与其他城市人均等的公共服务机会。在承认现有城乡身份差别的基础上，尽快从制度设计上解决这种差别。

    第三，创新和完善社会管理的方式方法。一要开辟利用新的民意渠道。适应当前社会发展所呈现的网络化、扁平化、市场化特征，需要建立各阶层各类群体民意与利益诉求正常反映渠道和情绪释放渠道。互联网的普及，使得网络成为“新生”的民意渠道，如何把网络建设好、利用好，发挥好网络的力量，通过网络了解民生民情民意，使之成为民众反映诉求的新的渠道，是一个新课题，需要有新的办法和新的思路。问题的核心和关键是，要建立起快速反应机制，在第一时间接受和掌握信息，在第一时间作出反应和判断，进而在尽可能短的时间内作出处置，向当事人、向社会作出有说服力的答复。二要实行社会管理关口前置和重心下移。建立源头治理机制，从治标转向治本，从事后治理转向源头治理。实行管理下沉，强化作为基层的城乡社区的社会管理功能和责任。在新的社会管理格局中，社区作为居民自治组织，担负着基层自我管理、自我服务的任务，包括税收、治安、就业、社会保障、社会福利、社会救助、卫生、防疫、精神文明建设等诸多需要由“社区服务中心”承担的功能。从对信访案件的调查看，社区在基层社会管理中的作用越来越重要，随着社会的变革和市场导向改革的推进，人们维护自身权益的意识逐步增强，会带来围绕权益保护而产生的一系列权益纠纷，客观上需要从社区入手，使社区工作逐步专门化和专业化，发挥社区在基层社会管理中的作用，建立起“把关口前置和重心下移”和“把问题解决在基层”的新机制。这中间，需要重点研究如何理顺和规范社区委员会、业主委员会和物业委员会之间的关系，探索建立行政管理与群众自治有效衔接和良性互动的基层自治机制，夯实基层基础建设和管理工作，形成社会管理的合力。

    第四，建立社会管理决策咨询制度。搞好社会管理及其创新，形成有效的社会管理机制，对政策和制度设计有很高的要求。所以，有必要建立由各方面专家参加的决策咨询制度，增强决策的科学化和民主化。通过建立专家决策咨询制度，组织各方面的专家进行决策咨询和研究，定期对社会管理问题进行会诊、咨询和提出意见建议，把专家咨询纳入政府的决策机制，使专家咨询成为社会管理重大决策程序的必备环节和有机组成部分，使社会管理专家咨询制度能够真正发挥作用。同时，还应注重建立与社会管理专家咨询制度密切配套的社会管理协商对话制度、社会管理决策论证制度等，确保社会管理机制和制度的规范合理。

    （作者系山东财经大学教授）