从“放权让利”到“公共财政”

    改革开放之初的1978年,山西长治全市财政收入只有区区7739万元,财政收支矛盾十分突出;30年后,该市财政总收入完成125.19亿元,是1978年的163倍!

    这不是一个个案——近年来,伴随我国财税体制改革不断推进,我国财政收入不断壮大。财政取之于民,用之于民——与之呼应,我国逐步建立起公共财政框架,民生财政特色越发凸显。

    从“放权让利”,到“公共财政”,再到“民生财政”,日益深化的中国财税体制改革,正走向纵深。

    走向公共财政

    回望历史,我国财税体制改革已走过35年的长路。发端于1978年的这一改革,一直与中国整体经济改革如影随形。

    最初,为激发改革积极性,提高国民经济活力,改革确定了“放权让利”的主调——“权”是财政上的管理权,“利”是财政在国民收入分配格局中的所占份额。虽作用明显,但财政赤字却逐年加大。同时,在财政运行机制上出现了颇多紊乱现象。

    很快,人们从改革最初成果的喜悦中冷静下来——1993年11月召开的中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。财税改革随之出现重大调整:由侧重于利益格局的调整转向新型体制的建立。

    1994年,元旦的钟声刚刚敲过,以建立适应社会主义市场经济的财税体制为着眼点,中国的财税体制改革踏上了制度创新之路:按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的原则,全面改革税收制度,搭建了一个新型的税收制度体系;并按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税,建立中央税收和地方税收体系,分设中央税务机构和地方税务机构,实行中央对地方税收返还和转移支付制度,建立了分税制财政管理体制的基本框架。

    这次改革,初步构建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制基本框架。然而,游离于体制之外的政府收支并没有进入改革视野,从上个世纪90年代后期,以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革,先后进入中国财税体制改革的重心地带。

    正是从那个时候起,公共财政框架的构建,正式进入财税体制改革的轨道。2003年10月,中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。以此为契机,中国的财税体制改革开启了完善公共财政体制的一系列操作。 

    在其背后，可以窥见一条主线一以贯之：由“非公共性”的财税运行格局不断向“公共性”的财税运行格局靠拢、挺进。

    优先保障民生

    “我老伴不是农场职工，一辈子务农没有收入。没想到快80岁了竟然和我一样领起了‘工资’，政府给我们农民的保障越来越多了。”在河北省唐山市唐海县曾家湾二村，77岁的农场退休工人张焕泽和老伴每月领取的是我国自2009年开始试点的新型农村社会养老保险。 

    公共财政的基本逻辑是要首先保障基本民生。制度框架的基本形成，以及持续增长的财政收入，为公共支出向民众领域倾斜提供了可能。2003年以来，我国用于教育、卫生、社会保障等民生方面的公共财政支出逐年大幅增加。翻开2012年最新的财政预算报告，我们发现：2012年新开工保障房700万套以上，基本建成500万套以上；实现财政性教育经费支出占GDP4%的目标；实现农村和城镇居民社会养老保险全覆盖……

    与之相伴，财政转移支付更加完善，预算监督管理日益强化，“阳光财政”更加透明——伴随着改革的成果日益丰盛，财税体制改革渐入佳境。

    改革仍需攻坚

    在中共中央政治局第十八次集体学习上，胡锦涛总书记发出了深化财税体制改革的号令——财税体制改革要围绕着推动经济发展方式转变和经济结构调整，扩大内需特别是消费需求，改善民生、保持社会和谐稳定，优化税制结构，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制以及预算制度体系。

    日前，《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》提出，深入推进省直接管理县（市）改革试点，扩大县级政府经济社会管理权限。从长远看，塑造符合市场经济规律的“中央—省—市县”三级分税分级财政体制和中央、省两级自上而下的转移支付，是促使我国各级政府事权清晰合理、使基层财政真正解困、完善现行政府间财政分配关系的治本之路。

    此外，要继续深化财税体制改革，还要进一步健全财政转移支付制度，深化预算管理，完善公共财政预算，增强预算透明度。

    2012年及以后，进一步健全税收制度改革，依然是改革重点。我国税收制度经过多年改革，已基本形成了一个以增值税、营业税、消费税为主体的流转税，和以个人所得税、企业所得税为主体的直接税两大块构成的税制体系，并在促进财政收入、调节经济发展等方面发挥了作用。鉴于当前中国流转环节的税收占比偏大，所得税对应的直接税占比相对偏小，增加直接税的比重将成为下一步税收制度改革的方向。 

    当前我国发展仍处于重要的战略机遇期，要为推动科学发展、促进社会和谐提供体制机制保障，财税体制改革仍需攻坚。

    （本报记者 杨亮）