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近年来，随着工业化、城市化、农业现代化进程的逐步推进，农村土地征用和流转面积不断增加，农村环境污染问题、村集体和地方政府与农民利益分配问题、农民与农地流转后的经营主体间的关系问题伴随而来。这些矛盾都是导致农民集体维权行为的诱因。事实上，农民维权的目的多是要求补偿受损的利益和实现村民自治，或是要求解决失地又失业以及环境污染问题。一旦利益诉求被长期压抑，那么一些突发事件便会成为农民权益维护的载体，若再被少数违法者或敌对势力利用，农民维权的群体行为就可能演变成为暴力性、破坏性极强的对抗性社会冲突，加剧社会风险。
统筹城乡发展，不仅要重视发展的规模与效率，更要高度关注发展的公平与质量。也就是说，我们一方面要积极谋划“怎样发展”的路径选择，同时更要认真思考“为谁发展”的价值诉求。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。”针对目前因农民权益受损而诱发集体性维权事件频频发生的现象，要保障农民权益，实现农村社会的和谐发展与基层政权的稳定，关键在于制度设计。
首先是农民权利法定化的制度设计。从表面来看，农民权益保护的相关法律法规非常多。比如，《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等都对农村集体土地所有权的主体作出了明确界定。但是现实中，许多农民并未感觉到自己是集体土地的主人，认为村集体土地是村长、书记说了算，自己管不着。显然，因集体土地问题发生农村群体性事件的关键在于农民权利法定化的制度设计较为缺乏，法律对“集体”概念的界定较为笼统和模糊，尤其是主体的构成要素和运行原则、产权代表和执行主体的界限和地位、“农民集体”与农民个人的利益关系责权不清。因此，需要完善相关法律法规，明确农民与集体的边界，避免“代民作主”；明确农民作为集体成员的形式要件与法定要件，厘清农民与集体的关系；规范基层党组织和行政人员的职权与行为，明确其公共服务、市场监管、社会管理的职能，维护农民合法权益。
其次是农民权利得以实现的制度设计。农村2/3的群体性事件与土地有关，说明农村产权制度相对滞后，农民对土地的用益物权并没有完全实现，农村持续发展和农民持续致富缺乏稳定的基础，迫切需要建立与市民同等的财产权利，以降低农村社会的交易费用，提高资源配置效率。一是拓展农民利益表达渠道，健全村民议事会、监事会等农村自治组织和各类经济合作组织，使农民在村集体公共事务决策中有制度性的“话语权”，真正做到自主决策、民主管理、民主监管；同时适当增加农民在人大与政协中的比例，扩大民意诉求通道，保证农民以合法正当的方式表达自己的权益。二是加快推进农村集体土地的确权颁证工作，包括农村耕地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村集体资产收益权、农房所有权和林地使用权等，用权属证的形式确权到户，使之成为农民明确、法定的资产，尤其要做到程序公开透明公正，并在此基础上积极探索各类土地的使用权流权新机制，完善农业产业化利益联结机制，促使农民的土地物权由身份权向财产权转变，使农民的土地物权由虚变实，实现农村资源向资本的转变，从而为农村发展注入活力。
再次是农民福利保障的制度设计。对农民来说，土地承载了就业、养老、教育、医疗等社会保障功能，而土地的减少、被转让、污染等将会直接影响农民的社会保障水平，一旦超越其底线，农民肯定不答应。因此要制定能切实反映农民社会保障诉求的制度，构筑农民生存与发展的基本保障线，增强农民的安全感和幸福感；并在条件适合的地区，构建农村社会保障自筹机制，以弥补国家社会保障资金渠道狭窄、自我造血功能不足的缺陷。另外，还要彻底改革城乡二元户籍制度，保障城乡居民均等享有基本公共服务；并建立城乡统一的就业失业服务体系，促进农民就业的政策扶持与制度保障。
最后是农民权利流失的风险防范制度设计。长期以来，基层政府对农民权益流失后采取“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”政策，一旦某些群体性事件产生了不良的示范效应，极易因个别事件引起利益相关者的心理共鸣，使参与人数及区域不断增多和扩大，从而对国家的法制秩序、治安秩序、交通秩序造成冲击和破坏，严重影响整个社会的和谐稳定。因此需要构建农村社会风险的预警机制，加强国家政策法规的宣传教育，让农民真正了解自己的权利与义务，并提高基层干部和农民的风险识别与防范能力，及时化解社会矛盾，改善干群关系；要整合多部门、多层次、多主体的社会资源，构建农村风险应对机制，对不同类型的社会风险采取不同的风险应急预案，及时回应农民诉求，遏制冲突的不断升级恶化；要充分发挥村民委员会、农业合作社等民间力量在农村纠纷中的调解作用，发挥各级行政机关的行政解决机制，发挥各级人民法院在农村纠纷中的诉讼解决机制，构建起农民权益流失后的多元救济途径。
（作者为国家社科基金青年项目（11CZZ043）负责人、四川大学公共管理学院讲师）
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