从“衙门”到“家门”

    城市规模在扩大，人口在增加，传统的基层管理体制渐渐跟不上日新月异的城市发展速度，基层社会管理和党建工作也由此面临新的挑战。贵阳市在城市基层管理体制改革的探索中，精简管理层级，实现领导体制扁平化；构建“一委一会一中心”组织架构，增强社区服务、管理、凝聚、维稳功能；实行“一社多居”，强化党组织的领导核心地位；推行“居政分离”，促使居民自治回归。这些探索做实做强了社区，奠定了区域化党建工作基础，在加强和改进城市基层社会管理方面取得了明显成效。

    2011年5月，街道办事处在贵阳市小河区正式退出了历史舞台。取而代之的，是新成立的8个新型社区。八个月过去了，这里的群众用“给力”来形容这一改变。

    2010年2月，贵阳市在小河区、金阳新区开展了城市基层管理体制改革试点工作，积极探索加强城市基层社会建设和管理的有效办法，大力推进城市基层区域化党建工作。经过近一年的探索，2011年2月，贵阳市委决定将试点工作推向全市，小河区、金阳新区全面推开，其他9个区（市、县）各选择一个街道或县城所在地开展试点。目前，已撤销街道办事处10个，组建新型社区31个。

    最近，我们对贵阳市开展城市基层管理体制改革试点、推进区域化党建工作有关情况进行了调研。调研采取实地考察、座谈交流、查阅资料、问卷调查等方式进行，广泛听取居委会成员和居民代表、驻区单位职工、非公有制经济组织和新社会组织从业人员、居民议事会成员对改革的意见建议。

    解决街道办事处“错位”、居委会“越位”、政府公共管理“缺位”，是大势所趋、现实急需

    贵阳市辖六区一市三县，总人口432万，其中城镇人口295万，原有街道办事处49个，居委会456个。全市有基层党组织7453个，其中社区党组织981个，社区党员1.85万人。随着经济体制改革的不断深化和城市化进程的快速推进，贵阳市城区规模扩大，城市人口增加，非公有制经济组织和社会组织迅速发展，城市管理中的问题不断显现，尤其是街道办事处、社区居委会的职能作用、保障水平和统筹能力等与面临的形势任务很不适应。 

    ⒈职能职责不清，街道办事处成了“传声筒”、“二传手”

    “每年2.5亿元的引资任务，这是考核硬指标，八成时间和精力都在跑招商，还不够用。”贵阳市小河区一位街道办事处原主任感慨道。在贵阳，很多街道办事处主要精力用于抓经济、抓税收，忘了“主业”是服务百姓，没有很好地发挥服务、凝聚、管理、维稳功能，职能“错位”。居委会原本是群众自治组织，实际上越来越多地承担着区和办事处安排的大量行政工作，变成了“准政府”。“算一算，难以想象，居委会承担政府职能部门安排的工作，最多达200余项。”贵阳市委组织部副部长卓飞说。“行政化”、“衙门化”倾向严重的居委会自治功能不断弱化，职能“越位”。区里有事部署给街道办事处，街道办事处就布置给居委会，街道办事处实际上成了“传声筒”、“二传手”。街道办事处有服务资源，但主要精力放在发展经济上，对服务群众、加强区域化党建工作“有力无心”；居委会掌握的服务资源少，对服务群众、推进区域化党建工作“有心无力”。

    ⒉保障措施不足，居委会“人财物”全不够

    在贵阳，很多居委会的干部坦言：居委会虽然有人管事、但能人不多，有钱办事、但钱不够花，有场所议事、但功能不完善。具体讲，一是人员素质不高。居委会岗位对人才缺乏吸引力，导致居委会人员文化素质偏低，年龄结构老化。有的退休人员把居委会作为赚取第二份收入的“增收岗位”，有的街道办事处把居委会作为安排下岗失业人员的“救急岗位”，有的干部把居委会作为照顾各种关系户的“人情岗位”。全市原有居委会“两委”成员中，50岁以上的占43.8%，中专（高中）及以下文化程度的占74.9%，机关企事业单位退休和下岗失业人员的占39.8%。二是经费投入不足。居委会工作者生活补贴标准每月300元至600元，工作运转经费没有稳定的来源，最少的每月仅100元左右，多的也不过1000元左右；居委会在开展公益事业方面缺少必要的经费保障。三是活动场所不够。居委会办公服务场所面积普遍狭小、功能不全。全市居委会办公服务场所面积在90平方米以下的有221个，占48.5％，而且主要集中在中心城区。

    ⒊统筹能力不强，社区党建跟不上

    在贵阳，曾有群众用“群龙治水”来形容城市管理：参与管理的部门众多，职能交叉又缺乏协调，有利的事大家争着管，无利的事相互推诿，效率可想而知。而社区党组织凝聚力不强，活动方式单一，习惯于传统的工作方法，组织活动考虑党员实际需求不够，对社区党员和群众缺乏吸引力；社区党建工作覆盖面不广，对非公有制经济组织和社会组织党组织、流动党员的管理乏力；社区党建资源不足，对区域内其他党组织缺乏影响力、带动力、辐射力，工作表面上热闹，实际上战斗力不强；社区协调共建机制不健全，与驻区单位党组织缺乏沟通和联系，主导作用发挥不充分，社区单位参与不积极，不能有效整合社区资源，开展共驻共建。

    贵阳市委意识到，这些问题的存在与现行的街道、居委会两级管理体制密切相关。把加强城市基层社会管理、提高服务水平、推进区域化党建的着力点放在街道或居委会，任务都不能完全“落地”，许多工作往往“有名无实”。在现行体制下，推进有人管事、有钱办事、有场所议事，构建区域化党建格局，也只能是低水平的“三有一化”。因此，创新城市基层社会管理，解决街道办事处“错位”、居委会“越位”、政府公共管理“缺位”问题，是大势所趋、是现实急需。

    惟有探索新型城市基层管理体制和运行机制，做实做强社区，夯实基层基础才能破题

    改革试点以精减管理层级，推进城市基层管理体制“扁平化”为着力点，以“四个纳入”为主要措施，推动人力、财力、物力及公共管理和服务资源向社区聚集，创新城市基层管理体制和运行机制，推进城市基层社会管理资源再分配，利益再调整，流程再造，构建社会管理新格局。

    ⒈从“四级”到“三级”

    如何才能让管理、服务“一竿子插到底”，真正落实到群众中？贵阳市认识到，管理体制“扁平化”是提高城市基层管理水平的有效措施。在改革试点中，从直接面对群众的层级入手，撤销了街道办事处一级，设立社区服务中心。社区服务中心履行“服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定”四项工作职责，直接面对群众提供公共管理服务。变“市—区—街道办事处—居委会”四级管理为“市—区—社区”三级管理，实行“区直管社区”，减少了中间管理层级。整合人力、财力、物力资源向社区聚集，壮大基层力量，做实做强社区，夯实基层基础，更好地为社区居民群众服务。改革试点直接触及到城市基层管理体制，在改革上更加直接和彻底，真正实现管理体制扁平化。

    ⒉“一委一会一中心” 

    不久前，贵阳碧海社区居民张阿姨高兴地拿到了办好的《经济适用房准购证明》。“以前办个证，居委会、街道办、区直部门不知要跑多少趟。现在一出家门，很快就全办妥。”张阿姨的感受，源于贵阳市探索构建的“一委一会一中心”。在改革试点中，贵阳市通过创新组织构架，完善社区治理结构，形成以社区党组织为核心、辖区党组织为基础、驻区单位党组织共同参与的区域化党建工作格局。

    改革的主要思路，一是“一委”即社区党委，实行“大党委制”，选聘社区内有影响力的驻区单位党组织负责人兼任社区党委副书记或委员，将辖区内居委会（小区）党组织、楼栋党组织、非公有制经济组织和社会组织党组织、流动党员党组织纳入管理范围。同时，对工青妇等群团组织实施统一领导，加强对社区居民自治组织的领导。对区职能部门下派的人员实行“双重管理”，服务中心人员在社区党委的直接领导下开展工作。社区党委书记和社区服务中心主任通过“公推直选”方式产生。2010年5月至6月，采取个人自荐、党员群众联名举荐、组织推荐的方式产生报名人选，通过差额推荐、差额票决、差额考察，分别召开社区党员大会和社区居民代表大会，差额直接选举产生了社区党委书记和社区服务中心主任。6个社区党委书记、社区服务中心主任直选大会，党员、居民代表平均到会率分别达到97%、91.5%。广大市民对公推直选“当家人”做法拍手称赞。二是“一会”即居民议事会，是社区议事协商机构。居民议事会在社区党委领导下，代表居民群众和驻区单位对社区的各项事务进行民主协商、民主管理、民主监督，负责收集来自各方面的意见建议、讨论社区建设和管理事项、引导群众自觉参与社区事务、监督社区服务中心的工作。贵阳市世纪城社区居民群众体会颇多：“现在的社区，已从原来的‘议论纷纷’变成了‘议事纷纷’。议事员就像社区的眼睛和耳朵，把居民需要解决的问题收集起来，带到议事会，大家共同出主意、想办法。这种方法搭建了平台、畅通了民意。”三是“一中心”即社区服务中心，是政府在社区实施服务和管理的平台。将区政府及相关职能部门对居民的事务性社会管理和公共服务直接延伸到社区；将原来由街道办事处承担的民政、计生、卫生等各类事务性管理职能划转社区服务中心，采取直接管理或派员进驻社区服务中心的方式开展工作；将原来居委会承担的行政职能“剥离”出来，由社区服务中心承担。改革之后，社区党委和社区服务中心不承担经济工作职责，能够更好地为居民群众服务。

    ⒊从“一社一居”到“一社多居” 

    如何让新型社区拥有更多资源，更专注于服务群众？贵阳在改革试点区域，以地域面积和服务半径为主要依据，同时兼顾人口数量、治安管理、公共服务资源配置等因素，重新划定社区管理服务范围，每个社区地域面积2-3平方公里，人口数量2-4万人。改革“一社一居”设置方式，在一个社区管理服务范围内设置3-4个居委会。这样的社区划分，与原来的街道办事处相比，更贴近居民群众，更专注便民利民；与原来的居委会相比，拥有更多的资源和较强的统筹能力。

    改革的具体做法，一是将社区服务中心纳入事业编制序列。由区委、区政府直接管理，不承担经济职能，直接面向群众服务的政府公共机构。二是社区工作人员纳入正式编制。10个社区服务中心共有在编人员571人，具有大专、本科文化的有507人，40岁以下的有491人。与过去居委会干部队伍相比，社区工作者队伍年轻化、高学历，政治意识强，在较高层次上实现了“有人理事”。社区工作者岗位有编制、工资有保障，对人才的吸引力大大增强。三是将社区人员经费、办公经费、公益事业费等纳入区级财政预算。小河区给每个社区每年安排150万元人头费和办公经费，100万元公益事业专项经费。金阳新区在保障社区人头费和办公经费的同时，为每个试点社区每年安排200万元公益事业专项经费，在较高层次上实现了“有钱办事”。四是将社区办公和服务场所建设纳入城市建设规划，采取划拨、购置等方式，为社区配备必要的办公服务用房和办公设备。试点工作启动后，小河区迅速落实了12个社区的办公场所，其中办公用房、活动场所最大的达1000多平方米，最小的有300多平方米。试点社区都在较高层次上实现了“有场所议事”。社区服务中心以便民利民服务大厅为载体，采取‘一站式、多窗口’，无偿为居民提供党员组织关系转接、户籍、计生证办理等61项服务，低偿为居民提供家政、水费缴纳等118项服务，同时引进医疗等公共服务机构入驻社区，打造‘15分钟服务圈’，全方位为社区居民提供服务，最大限度地满足了社区居民的需求。

    ⒋“居政分离”回归居民自治

    居委会协助社区服务中心开展工作，不承担行政管理性事务。按照有关法律法规开展精神文明建设、办理公益服务事业、推动社区志愿服务以及开展群防群治、调解民间纠纷等自治活动，组织居民群众对社区服务中心及工作人员工作开展情况和驻区单位参与社区建设情况进行民主评议和监督。居委会工作人员采取自愿服务，政府不再按人头发放补贴，对政府需要居委会协助完成的工作，通过“政府购买服务”的方式，兑现工作经费，实现“费随事转”、“养事不养人”。新型社区以“三会一评”为载体，以“社区居民提议、议事会讨论形成建议、社区党委讨论决策并执行、成效接受群众评议”的“四步工作法”，实现方便居民、操作简单、效果直接的城市基层民主决策、民主管理、民主监督，有效解决了与居民群众生活密切相关的实际问题，得到了广大党员群众的认可和肯定，增强了社区的感召力和影响力。

    “三会一评”一是“意见收集会”倾听民声。居民议事会成员在所联系区域内召开群众意见收集会，广泛收集居民关心的事项、需要解决的问题，以及居民群众对社区事务和社区管理服务的意见建议。小河区还建立社区重大事项征求群众意见制度，凡涉及社区内的重大事项，由社区服务中心召开不少于50人的党员、群众论证会，充分听取意见建议。二是“议题讨论会”汇聚民智。收集到一定数量的群众意见后，议事会负责人及时召开议事会成员会议，商讨社区管理和服务中急需办理的事项，作为建议意见提交社区党委和社区服务中心。三是“议事决策会”兑现民愿。召开社区党委会议，对议事会提出的意见建议进行讨论，形成决策，交由社区服务中心组织实施。四是“群众评议”接受民评。每年社区党员、驻区单位代表、居民群众代表参加议事会扩大会，由社区党委书记对党建工作情况进行述职，社区服务中心对年度工作任务、为民办实事情况进行述职，议事会负责人对组织群众开展社区民主管理情况进行述职，接受与会代表的现场提问、现场回答，现场进行评议并公布评议结果。通过“三会一评”，引导社区居民有序参与社会管理，激发了社区群众的主人翁精神，积极投入建设、参与管理。

    经过两年的努力，试点工作取得了初步成效，得到了试点辖区内广大党员群众的欢迎和好评。2012年1月，贵阳市在试点社区开展问卷调查，随机发放调查问卷4968份，对新型社区“开展便民利民服务情况”、“社区党组织和党员作用发挥情况”、“社区社会建设和社会管理情况”及“社区社会治安综合治理情况”进行民意调查，结果显示“好和较好”的分别占97.1%、96.7%、96.8%和95.7%，分别比2010年试点调查结果提高4.2%、4.69%、4%和6.2%。今年2月初，贵阳市委在认真总结前两年试点的基础上，决定于今年上半年撤销全市剩余的39个街道办事处，设立新型社区，从此，贵阳市的街道办事处正式退出历史舞台。

    贵阳探索的思考与启示

    贵阳市的探索启示我们，在推进城市基层管理体制改革过程中，要强化社区党委的领导核心作用，强化居委会自治功能，强化社区管理服务机构的服务功能，切实维护好社区和谐稳定。

    ⒈党组织的领导要突出

    强化社区党组织的领导核心作用，既要抓好党组织自身建设，选优配强社区党组织领导班子，加强对社区党建工作的领导、指导、支持和保障，为社区党组织发挥领导核心作用夯实基础，同时也要正确处理社区党组织与其他组织的关系。一方面，要正确处理社区党组织与社区服务中心、居委会以及其他各类组织的关系，加强社区党组织对其他各类组织的领导；另一方面，要正确处理社区党组织与区域内机关企事业单位基层党组织、非公有制经济组织和社会组织党组织的关系，积极构建区域化党建格局。

    ⒉居委会要“给力”

    强化居委会自治功能，让居委会“办自己该办的事”、扩大基层民主，是各地推进社区管理体制改革的重要目标指向之一。深化社区管理体制改革，必须有利于居委会不断强化自我教育、自我管理、自我服务、自我监督功能。在改革过程中，一方面要建立健全有利于居委会依法实行居民自治的体制机制，另一方面要教育引导居民群众增强自治意识，积极参与民主实践，不断提高自治水平。要以规范选举程序、发扬民主为重点，推进民主选举；以居民议事会、协商会、听证会为重点，推进民主决策；以自我教育、自我管理、自我服务为重点，推进民主管理；以居务公开、民主评议为重点，推进民主监督，使居委会真正成为居民群众的“代言人”。

    ⒊社区管理服务要“贴心”

    为居民群众提供优质服务始终是街道社区工作的根本出发点和落脚点。在运行过程中，要合理确定服务半径，科学设置服务内容，完善服务设施，拓宽服务领域，改进服务手段，提高服务质量，打造服务品牌，努力实现服务效益最大化。在发挥社区管理服务机构公共管理和公共服务职能的同时，还要注重发挥居委会“兜底”服务、志愿者志愿服务、各类市场主体市场服务的作用，形成管理服务合理，满足居民群众多层次、多样化的服务需求。

    ⒋社区维稳要“守土尽责”

    社区党组织要牢固树立维护稳定“第一责任”的理念，认真落实守土有责、守土尽责的要求，切实筑牢维护城市基层和谐稳定的第一道防线。要建立定期排查和经常走访制度，及时掌握辖区情况，对影响稳定的隐患早发现、早排除，对暴露出的矛盾和问题早化解、早处理。组织动员群众深入开展社区治安群防群治，健全社区维稳工作网络和突发事件应急处理机制。广泛开展平安社区等创建活动，加强法制宣传和安全教育，引导居民理性表达诉求，自觉依法办事，妥善处理利益纠纷。社区管理体制改革必然涉及利益调整，在推进改革的过程中，要掌握好改革的力度和社会可承受度，广泛听取群众意见，加强调研论证，积极稳妥推进。要制定有针对性的维稳预案，健全风险评估机制，全面掌握街道、社区居委会干部思想动态，做好宣传教育和思想引导工作，使社区管理体制改革有序可控、顺利推进，确保社会和谐稳定，为经济社会又好又快发展营造良好社会环境。