把脉农村土地制度改革

    “尽快修改土地管理法，依法加强对耕地和农民土地权益的保护。”这是全国人大常委会日前组织开展农村土地承包法第二次执法检查后，提出的建议。

    土地，是最重要的生产资料，农业，是经济社会的发展的基础。早在2003年农村土地承包法实施当年，全国人大常委会就进行了首次执法检查。8年多过去了，这部法律的实施情况如何？中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变，这一重大决策落实得怎么样？这是不少人都有的疑问。

    全国人大常委会委员尹成杰参加了在河北的检查。他表示：“农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法的有效贯彻实施，对于维护农民土地承包权益，稳定和完善农村基本经营制度，确保国家粮食安全和推进现代化农业建设，发挥了重要作用。”

    执法检查也发现了一些问题。比如，有的地方二轮土地承包政策没有落实到位；耕地保护形势严峻，农民的发展权和长远生计在一些地方没有得到重视和保障，存在着重大隐患。

    2011年12月底，在全国人大常委会审议农村土地承包法执法检查报告前一天，国务院总理温家宝在中央农村工作会议上指出：“我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。”

    改革农村土地制度，加强对耕地和农民权益的保护，已经成为共同呼声。

    “长久不变”原则应具体化

    执法检查显示，各地以抓好土地延包后期工作、落实土地承包“四到户”为重点，认真落实二轮延包工作，将承包地块和面积落实到户。截至2010年底，全国2.29亿农户承包了耕地，签订承包合同2.2亿份，颁发土地承包经营权证书2.06亿份。

    不过，也有一些二轮土地承包政策没有落实到位。目前还有少数地方，主要是一些城郊地区没有落实好第二轮土地承包政策，全国约有3.5%近800万农户没有签订家庭承包合同，9.2%近2100万户承包户没有取得土地承包经营权证书。还有的地方在不符合法律规定条件的情况下，频繁调整承包地，侵害了农民的合法权益。

    执法检查组建议，少数没有签订承包合同、没有向承包方颁发土地承包经营权证书或者林权证的地方，要加快工作进度。要以农村土地承包经营权登记试点工作为契机，为土地承包由合同管理向物权化管理转变探索经验，进一步加强对农民土地承包经营权的保护。

    “无论现代农业如何发展，无论农业规模化、组织化、集约化水平怎样提高，都应始终坚持农村土地承包经营权长久不变。”尹成杰说。

    “土地是农民赖以生存的命根子，老百姓非常在意。”全国人大代表李福升认为，党的十七届三中全会提出现有土地承包关系保持稳定并长久不变，是完全正确的。“但三中全会提出的是一个原则，应该把这个原则具体化。说长久不变，那么相关的内涵是什么？建议国家尽早明确相关配套的法律法规和政策，让农民真正吃个定心丸，这一点非常重要。”

    土地流转亟待规范

    2011年秋天，执法检查组来到安徽省肥西县木兰村土地流转经营合作社检查工作。

    这是安徽省第一家土地流转合作社，成员已经发展到了561户，占全村总户数860户的65%，入社土地达到2700多亩，占全村耕地面积的53%。“合作社的成立，促进了土地规范有序流转，加快了流转步伐。”合作社有关负责人表示。

    近年来，农村土地流转发展迅速。据统计，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2258.8万份；有800多个县（市）、12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。

    随着土地流转规模的增加，一些不规范的现象也显露了出来。如有的采用口头协议流转或由村委会代替农民签订流转合同；有的流转期限过长，流转价格偏低；有的企业由于经营失误，无法履约，给转出土地的农户造成较大的经济损失等。同时，由于土地流转服务还不够，市场机制还不完善，农民在流转中的合法权益保护不到位，不利于现代农业的发展，也不利于农业的规模化、集约化经营。另外，有些地方对工商企业大面积、长时间租赁农户承包耕地、林地监管不力，用途上存在“非粮化”、“非农化”和“非林化”的问题，在一些地方还存在着土地撂荒现象。

    在全国人大常委会委员哈斯巴根看来，土地流转是一个大趋势，但在这个过程中，农民还处于弱势地位，利益容易受到损害。“我建议尽快完善规范管理农村土地承包经营权流转的政策文件和制度，比如登记备案制度、合同管理制度、纠纷调处制度和动态监测制度，切实保护流转双方利益不受损害。”

    全国人大常委会委员金硕仁也表示，对于土地流转，一是必须控制流转规模，二是必须规范流转程序，三是必须坚持市场化运作，四是必须重视流转合同环节。

    保护耕地须完善立法

    执法检查发现，耕地保护形势依然严峻。按照国家批准的土地利用总体规划，年均占用土地600万亩，但全国计划投资建设所需新增建设用地远超规划，特别是公路、铁路的建设违法用地问题突出。一些地方在征地过程中，没有按照规定征收土地，“以租代征”、未批先用、非法圈地时有发生；土地补偿费用分配使用存在挪用、截留、不公开等问题；被征地农民的安置多以货币安置为主，农民的发展权和长远生计在一些地方没有得到重视和保障，存在着重大隐患。

    全国人大常委会副委员长乌云其木格表示：“国家工业化、城镇化加速，耕地保护的任务十分艰巨。严格保护耕地，保护农民的土地权益已是当务之急。”

    为此，执法检查组建议：尽快修改土地管理法，依法加强对耕地和农民土地权益的保护。要建立公开透明的征地程序，加强对占用耕地的监督管理；要继续深化征地制度改革，保障被征地农民的知情权和参与权，完善征地补偿机制，保障农民的权利。

    “严格保护农民的承包地是稳定土地承包关系的重点。”尹成杰指出：“随意征占用农村土地及一些地方乱占滥用耕地，是当前影响土地承包关系稳定、损害农民承包权益和危害国家粮食安全的突出矛盾和问题。”他强调，对乱占滥用耕地、破坏土地承包关系，引发社会不稳定因素的案件，要依法依纪严肃处理。

    李福升也认为，国家应该采取更加严格的法律法规政策，切实保护农民权益不受侵害。建议国家把解决无地农民生存出路问题纳入重要日程。国家将此作为一个重大课题，组织专门的调研，拿出有针对性的对策措施。”

    （本报记者 王逸吟）