审计在提升政府公信力中的作用

    政府公信力，即政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力，它反映了人民群众对政府的信任度和满意度。目前从世界范围看，政府公信力下降已成为普遍现象。美国密西根大学的一项调查研究表明：从发展趋势看，不仅中国、越南、南非等发展中国家，美国、加拿大、英国等发达国家也面临着政府公信力下滑的危险。

    导致政府公信力下降的原因主要包括两个方面，一方面正如美国学者乔治·弗雷德里克森指出的，工业化和科技的发展在促进社会进步的同时，也带来了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题。这些问题的复杂性导致了政府不可治理性的增加，客观上引发了政府信任危机。另一方面，由于政府对公共受托责任履行不到位，导致公信力下降。比如，公共服务比较薄弱，政策朝令夕改，官僚主义严重等等。

    如何拯救政府公信力已成为世界性命题。笔者认为，加强公共受托责任的履行是提升政府公信力有效的“抓手”。公共受托责任的概念是随着民主和法治的产生而产生的。在现代民主、法治制度下，人民是国家权力的拥有者，社会一切权力属于人民，一切财富归人民所有。通过权力机关将公共资源委托给由人民选举的各级政府机关组成的统治者集团来管理，是各国政治体制安排的普遍现象，从而在社会公众与政府之间形成了一种“委托—代理”关系。但因代理人和委托人之间的信息不对称和效用函数的不一致（政府作为代理人拥有信息优势，而社会公众作为委托人则明显处于信息劣势），代理人有可能不以委托人的利益最大化为目标而行动。因此，委托人为了维护其利益，有必要对代理人进行审查监督；同时，代理人为了取信于委托人以继续获得委托，也有向委托人表明其正在全力履行受托责任的动机。

    审计，作为独立于委托人和代理人的第三方，独立、客观、公正地对代理人的履行情况进行审查、评价，维系了公共受托责任关系。孟德斯鸠有句名言:“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。拥有权力的人们使用权力直至遇到有界限之处方才休止。”因此，国际上无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托经营管理的公共资产，就必须要承担公共受托责任，就有审计机关对其公共受托责任履行情况进行审计，以保证其履行公共受托责任。审计与公共受托责任是紧密相联的，公共受托责任既是审计工作的出发点，也是审计工作的归宿点。所以，审计作为国家治理的重要组成部分，既是推动深化改革的重要力量，也是政府公信力建设的有力工具。

    政府审计与内部审计共同对政府公信力建设起着重要的作用。

    首先，政府审计作为市场经济和民主政治发展中的重要一环，是监督公共部门的一个重要机制，它以人民赋予的权力保护人民的利益，通过审计机关对政府的其他部门进行监督和检查，防止权力异化、权力滥用。政府审计，尤其是政府绩效审计，能够从政府开支的“成本—效益”、“成本—效果”角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理，政府公务员是否负责，能力与责任是否匹配，是否存在贪污、浪费问题，从而可以在源头上发现和揭露腐败现象，以促进党风和政风的好转，进一步提升政府的行政能力。此外，通过政府审计外部监督，对财政支出的绩效进行经常性的监督和检查，能够督促各部门各单位加强对财政支出的控制，提高财政支出的绩效。

    其次，政府部门内部审计作为我国审计体系的一部分，不仅可以满足加强政府部门内部控制与内部治理的需要，同时还有利于弥补审计机关审计力量不足的缺陷，它与审计机关执行审计的目标是一致的：促进政府部门规范管理，实现政府管理的目标。目前，我国政府部门内部审计的作用表现在多个方面：查出违纪违规事件；进行组织机构的风险评估与管理，提出完善内部管理控制的建议和措施；开展领导干部的任期经济责任评价；监督和控制投资资金的支出与效益，等等。此外，政府部门内部审计还可以通过一套系统规范的方法，识别、评估和提高政府活动中的风险管理水平，将风险降低至合理范围，提高风险防范能力，提高政府治理过程的有效性，帮助实现政府目标。

    综上所述，政府公信力的提升，既可以通过政府审计这种外部监督的方式，强化行政问责功能，促进政府决策的前瞻性、科学性和透明性，提高公众的满意度；也可以通过内部审计的方式，促进政府内部控制体系的完善，提高政府行政能力.当前已有的研究更多关注政府审计（外部监督）的力量，忽视内部审计的作用。然而，唯物主义告诉我们，内因是事物发展的决定性因素。外部监督只是督察政府是否认真履行公共受托责任，是一种事后审计，要想将规范的管理与制度落到实处，还必须通过政府部门内部审计的完善来保驾护航。

    政府部门内部审计与企业内部审计不同。政府部门内部审计制度是政府行政管理体制的一部分。发展和完善政府部门内部审计会涉及改革政府部门内部的机构设置和监督制约机制，因此它是政府进行行政管理体制改革的一项重要举措。没有明确的要求和强有力的推动，这项工作无法完成。因此，积极完善政府部门内部审计的法律和规章，明确政府部门内部审计机构的职责，提高内部审计在政府部门中的独立性，通过内部审计监督内部控制的执行情况，促进内部控制建设（构建与规范政府工作流程），加强自我监督和约束，从而完善政府部门的治理机制，是提升政府公信力的必由之路。

    （作者单位：南京审计学院）