创新社会管理体制 破解社会发展难题

 编者按

    社会管理体制的改革和创新，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对推动党和国家事业发展具有重大战略意义。为深入贯彻落实党的十七届六中全会精神，进一步深化社会管理体制的改革与创新，本报与中央党校、中国博士后科学基金会、北京市朝阳区委日前共同在京举办了“社会管理体制改革与创新”高端论坛暨中央党校第二届博士后论坛，现将部分代表的发言摘登，以飨读者。

    探索创新社会管理的朝阳路径

    陈 刚

    “十二五”时期是北京市朝阳区再创新优势、建设“新四区”、推进科学发展民生幸福的关键时期，加强社会管理创新具有更加重要的战略意义。

    朝阳区是首都的城市功能拓展区，也是面积最大、人口最多、国际化特征明显的城区。社会管理表现出三个突出特点：一是管理对象和需求的多元性。目前，区域内常住人口354.5万人，其中外省市来京人员151.5万人，占42.7%；农业户籍人口14.3万人；外籍人口5.2万人，约占北京市的一半，占全国总量的近1/10；残疾人17.62万人，约占全市的1/5。全区人口数量庞大、结构复杂，社会服务管理的对象日益广泛，各类群体的利益需求日益多元。二是社会管理领域的宽泛性。朝阳区社会管理既包括对居民的公共服务管理、社会矛盾源头预防化解和公共安全管理等传统问题，也包括农村城市化进程中城乡社会管理的衔接、流动人口与本地人口的融合、“两新”组织从业人员社会管理、外籍人员服务管理以及特殊人群的管控帮扶等一系列新问题，基本涵盖了社会管理的各个领域。三是传统工作模式和手段的局限性。面对新情况新问题，我们的社会管理工作滞后于经济社会的快速发展，传统的工作理念、体制机制、方式方法还不能完全适应形势的发展要求，亟需进行改革与创新。

    近年来，特别是自从2010年7月被列为全国和北京市社会管理创新试点区以来，我们像抓奥运建设一样，将社会服务管理创新作为推动基层执政模式创新、破解社会发展难题的重要实践，努力探索社会服务管理的新架构、新模式。一是坚持完善格局，按照“以块为主、条块结合、重心下移、权责一致”的思路，创新体制、理顺关系、搭建平台，探索形成适应区情特点的工作架构，建立健全了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。二是坚持创新载体，构建了全模式社会服务管理系统，集成十大工作模块，基本实现“人、地、物、事”等信息的全领域覆盖、全方位采集和跨部门共享，为社会管理运行提供综合平台。三是坚持分类服务，针对各类人群的不同需求，牢固树立以人为本、服务为先的理念，探索了外籍人员服务管理、社区服刑和刑释解教“两类人员”服务管理、流动人口服务管理和“两新”组织服务管理新模式，实现了实有人口服务管理全覆盖，使社会管理真正解民困、惠民生、得民心。

    未来一段时期，朝阳区将努力巩固社会管理创新成果，进一步探索社会管理新途径、新方式，努力破解社会发展过程中产生的新问题，闯出一条创新社会管理的朝阳路径。

    （作者系中共北京市朝阳区委书记、中央党校博士后）

    创新社会管理是一项社会体制改革

    李培林

    中央作出加强和创新社会管理的重要战略决策，自然有国际形势复杂多变，一些经济发展水平并不低、政权长期稳定的国家突然发生社会剧变，以及我国社会也发生巨大变化、正处于社会矛盾凸显期这种大背景的原因。在这种情况下，为了保证经济持续稳定增长，实现国家现代化的宏伟目标，当前促进社会和谐稳定、保证国家长治久安，也是一项“硬任务”。但提出加强和创新社会管理，其深远意义并不局限于此。

    现在关于加强和创新社会管理，有几种不同的看法：一是认为，加强和创新社会管理主要是强化政府管理，政府力量的强大是我们的优势，因此最重要的就是加大对政府管理的人力、物力和财力投入，把政府管理的力量贯彻到社会各个领域；二是认为，我们国家长期以来就是强国家、弱社会，很多社会问题的产生是因为权力没有得到制衡，因此加强和创新社会管理重要的是改变这种状况，培育公民社会的成长，更多地依赖社会自治和社会组织的参与，实现“社会治理”；三是认为，我国社会发生了巨大而深刻的变化，原有的行之有效的社会管理体制在某些方面已经难以适应这种变化，所以加强和创新社会管理，实际上涉及到社会管理体制的改革，这项改革是继经济体制改革之后、当前整个社会体制改革的一部分。

    这三种看法都有自身的一定道理，但我更倾向于强调第三种看法，因为这是目前往往被忽视的一个方面。当前社会问题多发凸显，有诸多因素的影响，从管理体制来看，其中一个重要原因，就是现有的社会管理体制在一些方面不能完全适应快速的工业化、城镇化、市场化、国际化和信息化的进程，出现了很多新情况、新问题、新挑战，迫切要求加强和创新社会管理。

    （作者系中国社会科学院社会学研究所所长、研究员）

    以社会建设推进社会管理

    龚维斌

    当前和今后一段时间，应该着力做好：

    一要着力保障和改善民生，重点解决好群众最关心的就业、教育、医疗、住房和社会保障问题，维护和发展好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

    二要妥善协调好各方面群众的利益关系，统筹城乡发展，推进基本公共服务均等化，缩小城乡之间、区域之间和不同群体之间的发展差距，推进职工工资集体协商制度，建立职工工资正常增长机制，加强劳动监察，发挥工会在维护职工权益中的作用，构建和谐劳动关系。

    三要改革和完善相关政策法规，大力培育和发展公益类、经济类、社区性社会组织，培养和使用好社会工作人才。努力培养和造就一支规模宏大的社会工作人才队伍，努力实现2015年全国专业社会工作者达到200万人和2020年达到300万人的奋斗目标。建立和完善相关制度，倡导志愿精神，培养义工队伍，组织开展志愿服务。

    四要加强企事业单位参与社会建设和社会管理的建设，督促各类企事业单位切实履行社会责任。

    五是加强城乡社区建设，因地制宜、分类施策，整合社区资源，强化社区居民参与和自我管理服务，强化驻区居民意识，平等对待各类居民，建设人们共同生活的和谐美好家园。

    六要加强社会基础设施建设，大力倡导先进文化，加强基层群众文化工作，加强社会规范体系建设，加强法制和道德教育，树立社会主义核心价值观。

    七要加强和改善对社会舆论的引导和虚拟社会的管理，加大心理干预力度。

    （作者系国家行政学院社会和文化教研部主任、教授）  

    高度关注中国社会矛盾问题的生长点

    吴忠民

    从影响面影响力较大的角度看，中国社会矛盾问题至少包括以下几个重要的生长点。

    第一，劳资矛盾。随着工业化、城市化进程的迅速推进，农民的数量必然会越来越少，劳动者也就是雇员的数量必然会越来越大，而且，劳资关系必然涵盖绝大部分的社会经济领域。所以，劳资矛盾将会成为影响整个中国社会是否能够安全运行的最为重要的社会矛盾问题。这种迹象现在已经开始初步显露出来。

    第二，由征地拆迁所引发的社会矛盾问题。伴随着城市化的大跃进，必然会出现大规模的征地拆迁行为，由于相关法律法规的不健全，由于一些征地拆迁行为过于强行和武断，由于被征地拆迁的农村居民和城镇居民往往得不到合理的补偿，围绕着征地拆迁问题必然会出现大量的、在某些地方甚至是比较激烈的社会矛盾问题。

    第三，由流动人口所引发的社会矛盾问题。中国现在的流动人口高达数亿人，这是人类历史上迄今为止规模最大的人口迁徙活动。特别需要注意的是，在农民工当中，80后的新生代农民工比例已经占到61.6%。新生代农民工同城市居民相比，仍然会受到不同程度的歧视。显然，由于流动人口数量巨大，其平等意识和维权意识在迅速增强，所以，客观上看，在未来的一个时期，围绕着这一问题，社会矛盾问题便会明显加重。

    第四，由对以往遗留问题的“倒找”行为所引发的社会矛盾问题。不仅现实当中会出现一些新的矛盾问题，而且还会出现一些社会成员对以往遗留问题进行“倒找”的利益诉求行为。比如，国有企业转制过程中大批工人被“买断工龄”的行为，对当事人的补偿水平过低、对当事人的安置不够合理。随着法治的逐渐健全和社会成员法治意识的形成，许多社会成员有可能会对以往所遇到的不公正不合理的问题进行追溯性的维权活动。客观上看，这将会从一个方面加重社会矛盾。（作者系中央党校社会学教研室主任、教授）

    构建朝阳区社会服务管理新格局

    汪 洋

    以理念创新筑牢思想基础。朝阳区委、区政府深刻认识到，“新四区”（转变发展方式示范区、建设世界城市实验区、推进城乡一体化先行区、促进社会和谐模范区）建设，必须探索适应朝阳建设的社会管理新模式；必须牢固树立社会服务能力就是执政能力、社会服务水平就是社会管理水平的理念；必须全域统筹，调动社会各方的积极性，形成合作治理的格局；必须以党建工作为引领，通过党建工作的全覆盖推动社会服务管理的全覆盖；必须重基层、打基础、强基石，把基层作为加强和创新社会服务管理的根基。

    以体制创新完善管理格局。建立和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，是新形势下加强和创新社会管理的基础性、全局性和战略性任务。

    以方法创新确保服务管理到位。努力实现寓管理于服务之中、在服务中实现管理。一是建立全模式社会服务管理系统。二是健全和完善社区公共服务体系。三是突出重点人群服务。

    以制度创新促进源头治理。制度管根本、管长远。作为全市和全国社会服务管理综合试点区，朝阳区应注重加强制度建设。（作者系北京市朝阳区社会工作委员会书记）

    创新社会管理必须处理好几个关系

    青连斌

    从当前来讲，进一步加强和创新社会管理，有几个重要关系必须厘清理顺。

    一是政府负责和社会协同的关系。党的十六届四中全会第一次提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。这一社会管理格局，解决了社会管理主体究竟是一元的还是多元的问题，社会管理的主体是多元的，国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民，共同管理我们这个社会；同时也解决了不同社会管理主体的职能划分问题，四句话讲得很清楚。目前困扰人们的是，如何正确地理解“政府负责”和“社会协同”的内涵，以及如何处理两者之间的关系。

    二是管理与服务的关系。社会管理，说到底是对人的管理和服务。要寓管理于服务之中，通过服务加强管理。管理和服务的主体，包括了政府，也包括了社会，还包括了公民个人。

    政府对社会的管理，首先应该体现在服务上。随着由经济建设型政府向公共服务型政府转变，政府应该为国民提供更多更好的公共服务。但是，要进一步明确的一个问题，就是公共服务包括基本公共服务和非基本公共服务，政府应该为国民直接提供的是企业、市场以及社会组织等不能够或不愿意提供的基本公共服务，而不是企业、市场以及社会组织等能够或愿意提供的非基本公共服务。

    三是维护社会稳定与维护群众利益的关系。当前，强调要加强和创新社会管理的一个现实背景，确实是社会矛盾很多，引发的群众上访和群体性事件量大面广，影响社会的和谐稳定。要通过加强和创新社会管理，维护社会的和谐稳定。但是，在社会管理和维护社会稳定过程中，出现了一种值得我们高度重视的现象，就是把群众的合理利益诉求看作社会不稳定因素，把维护社会稳定与维护群众合法利益对立起来，借维护社会稳定之名损害甚至侵犯群众合法权益的事情屡屡发生。

    （作者系中央党校科社部教授）  

    社会管理创新需要顶层设计

    连玉明

    从顶层设计看社会管理创新，重点要在推进三个方面的结合上下工夫。

    一是通过顶层设计，推进社会管理和社会服务相结合。应当看到，社会流动日益增多，利益主体日益多元，社会矛盾日益复杂，群众需求日益多样。解决这些问题，不仅需要创新社会管理，更需要强化社会服务。在服务中创新管理，在管理中体现服务，推进社会管理与社会服务在体制上相结合，在机制上相融合，这样才能收到标本兼治的效果。

    二是通过顶层设计，推进维护社会稳定和保障社会公正相结合。和谐社会是活而不乱、活而有序的社会。关键是看能否形成一种促使社会稳定的运行机制。这种机制包括：1是通畅的社会流动机制，2是合法的利益协调机制，3是有效的民意诉求机制，4是健全的制度保障机制，5是敏捷的安全预警机制。

    三是通过顶层设计，推进社会公共治理和社会体制改革相结合。社会管理创新的核心是社会公共治理。社会公共治理的关键是构建以社会公正为导向的现代社会治理模式，最根本的是推动政府转型。从发展趋势看，这种转型有三个基本导向：一是从“善政”向“善治”转变，就是从一个好的政府转变为一个好的治理模式；二是从“发展型政府”向“服务型政府”转变，就是要把政府的主要精力和主要工作放在改善民生和维护社会公正上来；三是从“大政府”向“大社会”转变，依法限制政府权力，不断扩大公众参与，加快建设公民社会，实现社会共同治理。（作者系北京国际城市发展研究院院长、教授）  

    开放条件下的农民流动与社会管理

    罗 峰

    开放条件主要是指人们可以在不同地域间自由迁徙而不受歧视的社会状态，这里着重强调城乡社会之间的互通互融。

    我国农村改革始于与农民生存息息相关的生产体制——家庭联产承包责任制改革，计划体制下的“大锅饭”被农户“小灶”所代替。正是这种变革一定程度上重构了国家、集体与个人之间的互动关系，使得农民的独立性增强，社会可选择机会增多，农民逐渐从封闭的、静止的状态，向开放的、流动的状态转变。

    面对大规模流动的农民，在机会均等、权利平等原则下，依据流动农民异质化、多样化需求及供给能力，建立多层次、动态且异地相衔接的管理和服务体系已是大势所趋。

    首先，实现在乡农民安居乐业。在经济方面，继续坚持“多予少取放活”的方针，加大各级政府对农业基础设施、农业技术推广、农产品开发等方面的投入力度，对农业进行现代化改造，提升其产业化水平，增强其环境、社会、文化等多方面的功能，使其在粮食安全、农民收入等方面最大限度发挥其效能。其次，促进在城农民融入当地。长期在城农民之所以不能融入当地社会，主要障碍在于城乡二元结构基础上的户籍制度及其附着其上的社会福利体制。再次，完善流动农民异地可衔接服务。

    （作者系华中农业大学博士后）

    基层社会管理重在构建居民文化认同

    张海荣

    文化具有凝聚、整合、同化、规范社会群体行为和心理的功能，文化观念一旦深入人心，就会在人们的思维方式和行为习惯方面发挥稳定持久的影响。就基层社会管理而言，基于文化认同基础上的社会共同体的主动探索和积极参与，才能达到“善治”，降低管理成本，实现社会持久稳定与和谐。

    结合历史和现实进行深入思考，当前加强和创新农村基层社会管理，问题的关键在于乡村文化的重构，使农村居民在文化认同中感受到乡村社会的自主性与自我管理的价值所在。

    历史地看，乡土文化的构建兴衰与乡村治理成效及社会稳定息息相关。中国传统乡村社会的治理结构，主要是国家支配力量与地方自治力量之间的互动关系。在“皇权不下县”行政理念的主导下，乡村社会拥有较大的自治空间，因此，形成了一套根植于生活而富有活力的传统文化。

    民国以来，现代国家出于提取资源等需要，政权触角不断延伸，以致传统乡村治理结构发生了某种程度的改变，劣绅驱逐良绅，即杜赞奇所描述的赢利型经济的生成。乡村的败落，此时虽由战乱、外侵等因素所导致，但与文化传统的逐渐式微不无关系。

    从现实来看，改革开放后，集体化时期的政治文化被快速消解。在消解的同时，乡村重新开启了对原有文化传统的恢复、选择与承接。然而，未等这一过程充分展开，便赶上了工业化和市场化的大潮。客观地讲，工业化和市场化这一现代化实践，对农民生活、农业发展、农村建设不能说没有贡献。但对乡村文化而言，正如有人所概括的“损坏有余”和“重建不够”。当下的很多问题，都可以从乡村文化危机、认同缺失这方面找到根源。

    （作者系北京师范大学副教授、中央党校博士后）  

    推动社会管理向纵深发展

    赵小卫

    社会管理创新的关键是创新体制。创新社会管理，首先是要有以社会主义市场经济体制相适应的社会体制机制做保障。改革开放以来，我们的经济体制进行持续不断重大调整和改革。当前社会管理体制改革也需要像经济体制改革那样，不断向纵深发展。十七大之后，北京市通过健全工作网络，实现服务管理的全覆盖。实践证明，社会服务管理创新，体制机制是关键。

    社会管理要放到社会建设总体概念和工作格局来考虑。社会管理是社会建设的重要组成部分。社会建设作为中国特色社会主义事业总体布局中的重要组成部分，要通过制度创新，把政府行政管理与社会自我调节、居民自治有机衔接起来，把行政手段、法律手段同思想道德、文化习俗、社会舆论等手段统一起来，形成多元治理、共建共享的新格局。

    创新社会管理，要坚持服务为先。社会管理的对象是人。做好人的工作，从党和政府来说，首先是提供好服务。服务到位了，管理才能有基础。这里所说的服务，包括基本公共服务和社会公共服务两个方面。从目前北京的情况看，基本公共服务已经走上了制度化轨道，社会公共服务是个突出问题。下一步，我们要继续加大力度，为社会管理创新奠定良好的基础。

    创新社会管理，必须强化基层基础工作。社会管理的重心在基层。基础工作不扎实，社会管理创新也难进行。在这方面，我们做了一系列工作。一是开展社区规范化建设，着力解决社区行政负担过重，自治能力不强的问题。二是培育各类社会组织，创立“枢纽型”社会组织管理模式，充分发挥社会组织反映诉求、规范行为、提供服务的功能，提高社会的组织化程度。三是建立职业化、专业化社工队伍。四是在城市推进网格化管理，在村庄实行社区化管理。

    （作者系北京市委社工委委员、巡视员）