教育资源怎样配置

    演讲人：钟秉林  时间：11月9日  地点：北京师范大学

    任何事物的发展都面临着发展方式的选择。发展方式直接影响甚至决定着发展的速度、质量、成本和效果。从辩证和历史的角度看，任何教育发展方式，都有其存在的合理性和必然性。随着客观形势的变化和发展，都可能会不适应新的发展需求而需要进行变革。

 教育发展方式的内涵

    当前我国教育领域的主要矛盾发生转化：一方面是社会公众和经济社会发展对于高质量教育需求迫切，另一方面是优质教育资源严重短缺。

    教育发展方式，可以理解为实现教育发展目标的方法和途径。教育发展方式不仅仅是方法和技术层面的问题，还涉及教育属性、教育发展的主体客体、教育过程要素组合、教育发展目标设定、教育发展评价等诸多方面。从根本上讲，教育发展方式的选择，体现了对教育根本属性及功能的认识，体现了特定的教育价值取向。   

    教育发展要素主要指教育资源，包括人力资源、财力资源和物力资源。

    人力资源中最重要的是教师，财力资源主要是经费，物力资源主要是实物化的办学条件。此外，还包括制度和管理因素等。

    不同的教育发展方式，对教育资源的依赖程度有所不同，对教育资源配置和使用的要求也往往存在差异。

    教育发展方式的差异，直接体现为教育发展要素的不同组合；教育发展方式的转变，必将体现为教育资源配置方式的转变，而教育资源配置方式反过来也会影响教育发展方式的实施。合适的教育发展方式，应当有利于教育资源的优化配置，有利于教育发展成本的控制，有利于教育资源使用效益的提高。转变教育发展方式，就是要按照科学发展的要求，通过调整教育发展过程要素的组合，改变不合理的教育资源配置方式，不断完善教育资源配置机制。

    在我国教育改革和发展过程中，发展方式的选择是公共教育决策面临的重大课题。

    经过新中国成立60多年、改革开放30多年，特别是进入新世纪以来不懈的努力，我国教育事业的发展取得了举世瞩目的成就。义务教育全面普及，学前教育、高中阶段教育和职业教育发展迅速，高等教育进入大众化阶段，教育供给总量不足的矛盾得到根本缓解。

    随着经济社会的发展和教育改革的深化，当前我国教育领域的主要矛盾发生转化：一方面是社会公众和经济社会发展对于高质量教育需求迫切，另一方面是优质教育资源严重短缺。

    主要矛盾的转化势必导致教育发展重心的调整，提高教育质量、促进教育公平、推进教育国际化已经成为今后一个时期教育发展的时代任务，我国教育正在从以规模扩张为主的外延发展，进入到以全面提高质量为核心的内涵发展的新阶段。显然，既往的教育发展方式和资源配置方式已不能适应我国经济发展方式转变和建设人力资源强国等重大战略的实施，不能适应教育发展重心调整的需要，必须根据新的发展目标，选择更加符合教育规律、更加适合国情的发展方式和资源配置方式。

  既往教育资源配置方式的不足

    在教育资源配置过程中，政府及有关部门处于绝对主导地位，社会力量的参与不足，中介机构在教育资源配置中的作用得不到有效发挥，学校、学生、家长缺乏话语权。

    教育发展方式转变和资源配置机制调整，与教育发展进程是密切相关，甚至是并行的。调整和完善资源配置机制和方式，必须对既往资源配置机制和方式的特点进行剖析。

    资源配置过度强调行政本位。

    主要表现为：在教育资源配置过程中，政府及有关部门处于绝对主导地位，社会力量的参与不足，中介机构在教育资源配置中的作用得不到有效发挥，学校、学生、家长缺乏话语权，人民代表大会对教育预算的审核权和监督权没有全面落实。这种行政本位型的资源配置方式有利于政府责任的落实，但其弊端也十分显著，容易导致资源配置过程中行政权力膨胀，教育资源配置缺乏公开透明，得不到有效监督和制约，教育决策和政策制定的科学性和民主性欠缺，轻则影响公平、抑制社会参与教育改革发展的积极性，重则滋生权力寻租和腐败现象。

    资源配置主要依靠计划手段。

    主要表现为：计划指标是教育资源配置的基础，计划的编制、审批和划拨是政府对教育宏观调控的主要手段，争取计划指标是地方和学校获取教育资源的重要途径。计划作为教育资源配置的重要方式，具有诸多优越性，如教育发展目标的可预测性、教育发展过程的可控性等。但在社会主义市场经济条件下，教育需求和教育资源的形态日益多样化，如果过度倚重计划，市场在资源配置中的基础性作用难以发挥，将导致政府宏观调控手段单一、缺乏弹性，难以适应复杂多变的教育发展环境。同时，还可能带来教育体制机制僵化、缺乏活力等诸多问题。

    资源配置过度偏重外延发展。

    主要表现为：资源投入重点支持硬件建设和规模扩展。新中国教育是在一穷二白的基础上发展起来的，长期以来面临的主要矛盾是规模不足、条件保障不力，人民群众的教育需求得不到有效满足。因此，政府配置教育资源时，往往偏重硬件建设，提高教育普及率，而在教师培养培训、课程建设、教学方法研究、学校管理等方面投入的资源则相对不足。在教育发展的初期阶段，偏重硬件和规模有其合理性。但随着基本办学条件明显改善，教育的主要矛盾发生了根本性变化，优质教育资源不足成为了主要矛盾。在全面提高质量成为教育发展核心任务的形势下，偏重外延发展的资源配置方式难以适应各级各类教育内涵发展的需求。

    资源配置结果缺乏科学评价。

    主要表现为：资源配置主体更多关心资源的投向和数量，对资源配置与教育公平、教育质量的内在联系关注不够，存在重过程、轻结果，重投入、轻产出的倾向。目前，不仅全国范围内尚未建立教育资源配置结果评价机制，省域内也很少对教育资源的使用效益进行全面评估，对决策和实施过失进行问责的机制亦不健全。评价机制的缺失，一方面导致决策部门难以及时有效地掌握资源配置的状况，相关政策的出台缺乏科学依据；另一方面导致教育资源配置信息匮乏，利益相关者无法深入了解资源配置结果，更无法对教育资源配置施加有效影响，民主监督、媒体监督也时常处于缺位或信息不对称状态。

    公平与效率的矛盾突出。

    公平和效率是教育资源配置追求的两大核心目标。教育具有准公共产品属性，特别是义务教育，本身就是纯公共产品，政府有责任本着公平原则提供惠及全民的公共教育服务。另一方面，教育资源具有稀缺性，教育资源配置必须考虑效率问题，尽可能最大限度地发挥教育资源的使用效益。从现实情况来看，在公平和效率这两个方面都面临诸多问题。比如，地区之间人均拥有教育资源的差距过大，农民工随迁子女、农村留守儿童等弱势群体平等受教育权还没有得到有效保障，教育资源浪费现象还较为普遍等。总体而言，公平与效率这两个目标如何协调兼顾还需要在理论和实践上进行深入探索。特别是，中央政府在强化公平目标的同时，如何调动地方政府和学校的积极性，尚待进一步研究。

    事权财权不匹配问题凸显。

    根据我国有关法律法规规定，教育事权主要在地方，地方政府承担了发展教育的重任。其中，发展高等教育的责任主要在省级政府，发展基础教育、职业教育的责任主要在市、县两级政府。除了高等教育之外，中央和省级政府主要通过转移支付的方式对地方教育发展提供财政支持。分税制改革以来，中央财政占全国财政收入的比例大幅增加，地方财政相对紧张。特别是在少数民族地区和贫困地区，几乎难以支撑教育事业发展的需求，只能依靠转移支付维持。而从资源配置的角度看，权力主要集中在中央和省级政府，导致教育事权与财权不匹配，产生了诸多负面影响。比如，地方政府和学校将过多精力用于争取上级转移支付，对教育结构优化和内涵发展重视不够；由于县乡财力差距巨大，在“以县为主”的管理格局下，区域之间义务教育发展不均衡日渐加剧；中央和省级教育转移支付大幅增加，拨款科学依据尚需加强；专项转移支付所占比重过高，易产生决策随意性较大等问题。

 完善资源配置机制的原则

    学生是教育活动的对象，学生学习效果是教育目的的直接体现，促进学生全面发展是办好社会主义教育事业的基本要求。

    当前，我国教育资源配置中存在的诸多问题，已成为转变教育发展方式的主要障碍，必须站在经济社会发展的全局，紧密围绕未来一段时期教育改革发展的目标，尽快完善教育资源配置机制和方式。

    围绕全面提高教育质量，完善促进内涵发展的资源配置机制。

    当前，提高质量、促进内涵发展已成为各级各类教育共同面临的迫切任务,也是各级党委政府的职责所在。必须通过教育资源配置方式的转变，把教育工作的重心从以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展，转移到以提高质量为核心的内涵式发展上来。今后，在加强硬件建设的同时，要将更多的资源投向教师、课程、教学和学校管理方面。要建立相应的奖励机制，在资源配置结果和教育教学质量之间建立正向联系，充分发挥资源配置的调控作用，引导和督促基层政府、教育行政部门和学校真正重视内涵发展，把主要精力放到提高办学质量和效益上来。

    围绕不断优化教育结构，完善促进协调发展的资源配置机制。

    教育的结构会影响甚至决定教育功能的发挥。评价教育结构是否合理，有两个视角。从内部来看，主要依据是各级各类教育规模是否大致匹配、发展速度是否协调；从外部来看，主要依据是教育的类型和学科专业是否与经济社会发展需求基本适应。进入本世纪以来，我国教育发展迅速，但不平衡、不协调的问题亦较突出，集中体现在两个方面：一是学前教育、普通高中教育、职业教育发展滞后，成为我国教育的“短板”；二是职业教育、高等教育的学科专业结构与经济社会发展存在脱节，人才结构性失业问题比较严峻。解决这些问题，必须以资源配置为枢纽，大力发展学前教育和中等职业教育、加快普及高中阶段教育、适度发展高等教育，促进各级各类教育协调发展；同时要引导学校及时调整学科和专业结构，切实增强教育的外部适应性，使其与经济社会发展相协调。

    围绕以人为本的教育理念，完善促进学生全面发展的资源配置机制。

    学生是教育活动的对象，学生学习效果是教育目的的直接体现，促进学生全面发展是办好社会主义教育事业的基本要求。教育的规模、硬件条件等，仅是教育发展的外在评价指标，核心指标是学生的全面发展。如果仅仅关注提高入学率和升学率、降低辍学率等外在目标，学生的全面发展往往得不到真正重视。完善教育资源配置机制，要以促进学生全面发展为着力点，在学生发展的薄弱环节加大资源投入力度，不仅教学生知识技能，还要加强德育，重视培养学生动手动脑、生存生活的能力，提高学生的学习能力、实践能力和创新能力。要通过教育资源配置的导向，确立学生作为教育活动主体的地位，切实促进学生的全面发展。

    围绕教育基本制度建设，完善推进体制机制变革的资源配置机制。

    教育发展的成效，不仅体现为教育规模的扩张、办学条件的改善，还体现为科学的教育制度的建立，这是教育可持续发展的根本保障。新中国教育事业发展取得的重要成就之一，是探索建立了中国特色的社会主义基本教育制度。但同时必须看到，由于长期以来偏重规模扩展和硬件建设，教育体制机制改革与建设滞后，已成为当前制约教育科学发展的“瓶颈”问题之一。转变教育发展方式，必须尽快完善与中国国情相适应的教育制度体系建设，这就需要发挥资源配置的导向作用，重点支持和推进教育体制机制改革方面的探索，不断完善教育基本制度。

    围绕公平和效率目标，完善公正和充满活力的资源配置机制。

    完善资源配置机制，推进教育发展方式转变，必然涉及公平和效率问题。公平的缺失，可能导致教育被“异化”，偏离正确的发展方向；效率的缺失，将带来教育资源的浪费，影响教育发展的可持续性和教育改革发展的活力。教育资源配置，必须同时兼顾公平和效率目标。要在完善家庭经济困难学生资助体系、保障弱势群体的平等受教育权、缩小地区之间和学校之间教育发展差距、促进基本教育公共服务均等化等方面加大投入，切实保障教育公平；要在提高教育资源利用效益、推进学校不断提高办学水平和效益等方面有新的思路和举措，为教育改革发展不断增添新的活力。

 完善教育资源配置机制的建议

    对“教育是什么”、“教育有什么用”、“教育的功能如何发挥”等根本性问题的回答，直接影响了教育资源的投向。

    完善教育资源配置机制，涉及体制变革和利益格局的调整，是一项艰巨而复杂的系统工程，难免会遇到诸多困难和阻力，如陈旧教育观念的束缚、既得利益群体的反对、外部环境的复杂多变等。尽管困难大、压力大，但笔者认为，完善教育资源配置机制和方式已势在必行，必须着眼国家和民族未来、经济社会可持续发展和人的全面发展，抓紧推进。

    转变思想观念，树立科学的教育观。

    教育资源配置机制的完善，受诸多因素影响和制约，但决定性因素是思想观念。对“教育是什么”、“教育有什么用”、“教育的功能如何发挥”等根本性问题的回答，直接影响了教育资源的投向。过去我国教育资源配置中存在的问题，如偏重规模扩展和硬件建设、教育公平的缺失等，除了当时的内外部环境影响外，许多都与教育观直接相关。完善教育资源配置机制，必须对现实问题，进一步解放思想，树立符合社会主义本质要求、与我国国情相适应的科学教育观，并以此为先导，通过资源配置，将先进的理念转化为鲜活的教育实践。尤应指出的是，当前教育资源配置要紧扣人才培养这个中心，引导学校遵循教育规律和人才成长规律，将科学的教育观贯穿于人才培养的各个环节，促进受教育者的全面发展，促进社会文明的不断进步，从而使教育的功能得以全面发挥，使命得以全面实现。

    加快简政放权，切实转变政府职能。

    政府是公共教育服务的提供者，是公共教育资源的配置主体，其职能定位及履行对教育资源配置具有决定性作用。目前，我国教育资源配置中存在的过度强调行政本位、手段单一、公开透明性欠缺、权责不匹配等诸多问题，都与政府职能越位错位、权力过于集中等相关。完善教育资源配置机制，必须切实转变政府职能，加快简政放权的步伐。要以中央向地方放权、政府向学校放权为重点，约束政府在资源配置中过度膨胀的权力，增强地方政府统筹教育资源的能力，落实和进一步扩大学校办学自主权。要切实发挥资源配置的导向作用，改善政府对教育的宏观管理。要扩大教育资源配置的社会参与，充分发挥中介机构、学校在教育资源配置中的作用，促进教育资源配置公共决策的民主化和科学化。

    落实教育优先发展，扩大教育资源总量。

    实现教育科学发展，必须坚持教育优先发展，这是教育发展方式转变的基础，是完善教育资源配置机制的重要保障。随着经济社会的发展、人民群众生活水平的提高和消费结构的升级，对教育资源的需求不断扩大，教育资源总量供给也应相应增加，这样才能给完善教育资源配置机制留下足够的空间。换言之，只有在保证教育优先发展、教育资源总量供给不断扩大的基础之上，完善教育资源配置机制才有可能落到实处。落实教育优先发展，必须按照教育规划纲要的要求，即经济社会发展规划要优先规划教育发展，财政资金要优先保障教育投入，公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要。即便在财政性教育经费占国民生产总值（GDP）的比例达到4%以后，仍需要继续增加教育财政投入。

    建立利益协调机制，减小改革阻力。

    完善教育资源配置机制，需要对现有利益格局进行调整，否则难以取得实质性突破；另一方面，教育利益相关者合理合法的既得利益得不到尊重和保护，资源配置机制的完善缺乏群众基础，也将使调整和改革寸步难行。为此，有必要建立利益协调机制，平衡教育利益相关者各方面的利益和诉求。既要尊重既得利益群体的合法利益，又要敢于打破既有利益格局，进行改革探索。客观地说，二者之间难免存在矛盾，这就需要通过公共教育政策的引导，处理好存量资源和增量资源之间的关系，尽可能实行增量改革或以适当方式建立补偿机制，保障教育利益相关者合理合法的利益；而对于阻碍教育科学发展、有悖于教育公平和提升质量的不合理、不合法的利益，则应该坚决调整或取缔。

    完善监督考评机制，确保责任落实。

    完善教育资源配置机制、推进教育发展方式转变，是长期性和系统性的变革，涉及各级党委政府和相关部门、各级各类学校的职责。由于教育工作具有涉及面广、周期长、环节多等特点，只有建立和完善一整套监督机制，相关政策措施才能落到实处。为确保责任落实，需要将完善教育资源配置机制的任务层层分解，明确各级政府的工作职责，建立监督机制、考核评价机制和问责机制。尤其要充分发挥各级人民代表大会的职能，加强教育立法工作和对教育法律法规执行情况的监督和质询。

    总之，完善教育资源配置机制，推进教育发展方式转变，是我国教育科学发展的必然选择，是关乎我国教育命运的深层次变革。变革的顺利推进，需要以科学的教育观念作为重要先导，以促进内涵发展作为主要目标，以充足的投入作为重要基础，以有效的制度体系作为根本保障。政府应切实转变职能，尽快建立和完善科学的教育资源配置机制，进一步激发教育的活力；各级各类学校要深化对教育教学规律的研究，集中精力抓好人才培养，切实提高学校管理水平效益和教育教学质量，使我国教育在科学发展的道路上走得更好更快。