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    光明日报 2011年11月24日 星期四

    北京将试点撤销街道办

    管理重心下移新尝试

    《 光明日报 》( 2011年11月24日   05 版)
    CFP

        街道办事处,从结婚、生孩子到上户口、办各种证件,都绕不开它。

        日前,《北京市“十二五”时期体制改革规划》公布,拟扩大区县政府、乡镇政府的管理权限,管理重心下移,探索撤销街道办事处改革试点。

        街道办事处在我国存在了50多年,对社会管理作出了重要贡献。此前,安徽铜陵已推进撤销街道办。北京为什么要探索撤销街道办改革试点?取而代之的又是一种什么管理模式?一些专家认为,撤销街道办,实行居民自我管理的社区模式,应该是未来城市发展的方向。北京作为首善之区,拟打造“世界城市”,在城市管理、运营模式、优化政府组织结构上应该先试先行。

        纵向权力结构管理调整

        11月4日,北京公布了“十二五”体制改革规划,确定了七项重点改革任务,其中要求深化行政管理体制改革,进一步优化政府组织结构,明确了未来5年,将以纵向权力结构管理调整为主线,从行政层级上进行调整。撤销街道办的探索尝试,显然是纵向权力结构管理调整的一个大动作。 

        那么,纵向权力结构管理调整,为什么拿街道办事处“开刀”,街道办到底是一个什么机构,有哪些职责?撤销街道办对城市管理有哪些影响?

        中国人民大学孙柏瑛教授表示,从定位上讲,街道办事处不是一级政府,是上一级政府的派出机构;从法律规定上来讲,可以派也可以不派,本身不构成一级政权。从目前的情况看,北京探索撤销街道办事处改革试点,具备了一定的主客观条件。实际上1954年颁布的“街道办事处组织条例”,2009年就废止了。

        首先,目前北京的城市管理层次包括市、区县、街道乡镇、社区四级,市、区布置下来的任务,通过街道办布置给社区。街道办的“二传手”作用,强化了行政管理职能,淡化了公共服务职能,这直接导致了居委会的行政化趋势,大大弱化了社区居委会的自治功能,抑制了社区居民自治的发展。通过改革,可以让社区自治组织回归它的本位。

        其次,撤销街道办,等于减少了一个行政层级,有利于提高行政管理效率,事权和责权更容易达到统一,使得社会服务更加贴近老百姓的需要。撤销街道办事处实际上是一个权力重组的过程,在这个过程中,涉及到一些权力的上收,有些权力和责任要收上去,也有些权力要下放,有些权力可以通过委托社会组织购买服务实现,而不是非要通过政府自身来完成。

        再次,撤销街道办,可以促使政府重新梳理不同级别部门的职能,使其各司其职,各尽其能,从而提高社会管理成效,扩大公共服务范围,减少社会管理成本。

        “鲁谷模式”艰难前行

        目前,北京街道办事处的很多职能都和社区居委会重合。孙柏瑛认为,街道办撤销后,它原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门,而社会管理、服务事务等职能全部下放到社区。社区居委会本来是自治组织,实际上成了“政府的嘴、政府的腿、居民的头”。

        早在2003年,北京就建立了第一个也是目前唯一一个“街道级”社区——鲁谷社区,承担了北京城市基层管理体制综合改革破冰的重任,其目的是探索实现街道职能的转变,被称为“鲁谷模式”。

        鲁谷社区从一成立就备受关注,它创新了传统的基层组织设置模式,构建了“三驾马车”的组织体系:社区党工委、社区行政事务管理中心、社区代表会议。社区党工委,是区委的派出机构;社区行政事务管理中心,是区政府的派出机构;社区代表会议及其委员会,是社区广大居民和社会单位的群众性自治组织。

        在“三驾马车”组织架构中,社区代表会议及其委员会,是体制改革的重点,社区代表由社区群众、驻社区单位选举产生,除依法对行政部门的工作进行监督外,还承接政府剥离出的有关社会事务,对社区的大事小情决策、审议,来推动社区自治。

        鲁谷社区的一大亮点是实现“大部制”,将传统街道办事处的17个科室,精简合并为党群工作部、城市管理部、社会服务部、综合办公室、社区委员会办公室、居民服务大厅,将公务员编制由同类街道的90人缩减为39人,目的是提高工作效率,促进服务质量的提升。

        作为社区建设研究的专家,首都经济贸易大学教授周宇宏,自2006年以来,一直跟踪研究鲁谷社区。她认为,鲁谷社区作为城市基层管理体制改革的试点,尽管取得了一些成效,但由于“下改上不改”等诸多体制难题尚未破解,鲁谷模式并未实现当初的全部目标。

        在职能方面,上级政府职能部门下派任务,还是找社区,职能没少反倒增加了,仅社区职能就多达200多项;公务员编制虽没有增加,但事业编制增加了,人员未减反增;在社区自治方面,社区代表委员会并没有审议权、决策权。由于经费是政府财政拨款,只能专款专用,拨什么钱干什么事;大社区的自治和下面居民委员会的自治,难以进行有效衔接;社会组织缺少,不能满足社区发展的需要等。

        切忌“穿新鞋走旧路”

        作为特大城市,北京探索撤销街道办事处改革试点,不可能一蹴而就。

        孙柏瑛认为,现在北京的很多街道办辖区人口几十万,承担的事务很多。同时在城乡结合部,还有很多城中村,流动人口非常多。在没有完全理清各级政府职能关系时,或在基层组织的工作方式还没有完全建立起来的时候,仓促撤销街道办,还可能导致大量的管理缺位,从而给社会管理带来很大风险。在现有街道办的基本设置下,试点应在比较小的街道办或在比较小型的城区先行。

        孙柏瑛分析,撤销街道办必须具备三个前提条件:推行此项改革,政府应该上下一起改,不能光“改下不改上”,政府应从宏观上进行系统性、整体性设计;政府需要转变工作方式,撤销街道办事处会涉及到很多问题,是一个逐步推进的过程。要加强对社会组织的监管,出台相配套的法规法律,确保社会组织的自治和自律;同时,政府应优化对社区的资源配置。

        周宇宏建议,如果直接把现在的街道改成社区,只能是“穿新鞋走旧路”。应该对现有社区进行重新整合,科学规划,有序推进,按照一定的规模,一定的比例,实现资源的合理配置;同时可以考虑建立一支专业化的社区工作者队伍,加强社区基层设施建设,加大社区经费投入,并对经费使用进行依法监督;建立街道级社区,要有法律依据,切忌拍脑瓜办事,搞所谓“政绩工程”,以确保社区自治依法进行。

        周宇宏表示,撤销街道办是和法治社会的理念相适应的。“十二五”期间北京探索撤销街道办改革试点,是大势所趋。

        (本报记者 张景华 本报通讯员 赵茂林)

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