管理重心下移新尝试

    街道办事处，从结婚、生孩子到上户口、办各种证件，都绕不开它。

    日前，《北京市“十二五”时期体制改革规划》公布，拟扩大区县政府、乡镇政府的管理权限，管理重心下移，探索撤销街道办事处改革试点。

    街道办事处在我国存在了50多年，对社会管理作出了重要贡献。此前，安徽铜陵已推进撤销街道办。北京为什么要探索撤销街道办改革试点？取而代之的又是一种什么管理模式？一些专家认为，撤销街道办，实行居民自我管理的社区模式，应该是未来城市发展的方向。北京作为首善之区，拟打造“世界城市”，在城市管理、运营模式、优化政府组织结构上应该先试先行。

    纵向权力结构管理调整

    11月4日，北京公布了“十二五”体制改革规划，确定了七项重点改革任务，其中要求深化行政管理体制改革，进一步优化政府组织结构，明确了未来5年，将以纵向权力结构管理调整为主线，从行政层级上进行调整。撤销街道办的探索尝试，显然是纵向权力结构管理调整的一个大动作。 

    那么，纵向权力结构管理调整，为什么拿街道办事处“开刀”，街道办到底是一个什么机构，有哪些职责？撤销街道办对城市管理有哪些影响？

    中国人民大学孙柏瑛教授表示，从定位上讲，街道办事处不是一级政府，是上一级政府的派出机构；从法律规定上来讲，可以派也可以不派，本身不构成一级政权。从目前的情况看，北京探索撤销街道办事处改革试点，具备了一定的主客观条件。实际上1954年颁布的“街道办事处组织条例”，2009年就废止了。

    首先，目前北京的城市管理层次包括市、区县、街道乡镇、社区四级，市、区布置下来的任务，通过街道办布置给社区。街道办的“二传手”作用，强化了行政管理职能，淡化了公共服务职能，这直接导致了居委会的行政化趋势，大大弱化了社区居委会的自治功能，抑制了社区居民自治的发展。通过改革，可以让社区自治组织回归它的本位。

    其次，撤销街道办，等于减少了一个行政层级，有利于提高行政管理效率，事权和责权更容易达到统一，使得社会服务更加贴近老百姓的需要。撤销街道办事处实际上是一个权力重组的过程，在这个过程中，涉及到一些权力的上收，有些权力和责任要收上去，也有些权力要下放，有些权力可以通过委托社会组织购买服务实现，而不是非要通过政府自身来完成。

    再次，撤销街道办，可以促使政府重新梳理不同级别部门的职能，使其各司其职，各尽其能，从而提高社会管理成效，扩大公共服务范围，减少社会管理成本。

    “鲁谷模式”艰难前行

    目前，北京街道办事处的很多职能都和社区居委会重合。孙柏瑛认为，街道办撤销后，它原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到社区。社区居委会本来是自治组织，实际上成了“政府的嘴、政府的腿、居民的头”。

    早在2003年，北京就建立了第一个也是目前唯一一个“街道级”社区——鲁谷社区，承担了北京城市基层管理体制综合改革破冰的重任，其目的是探索实现街道职能的转变，被称为“鲁谷模式”。

    鲁谷社区从一成立就备受关注，它创新了传统的基层组织设置模式，构建了“三驾马车”的组织体系：社区党工委、社区行政事务管理中心、社区代表会议。社区党工委，是区委的派出机构；社区行政事务管理中心，是区政府的派出机构；社区代表会议及其委员会，是社区广大居民和社会单位的群众性自治组织。

    在“三驾马车”组织架构中，社区代表会议及其委员会，是体制改革的重点，社区代表由社区群众、驻社区单位选举产生，除依法对行政部门的工作进行监督外，还承接政府剥离出的有关社会事务，对社区的大事小情决策、审议，来推动社区自治。

    鲁谷社区的一大亮点是实现“大部制”，将传统街道办事处的17个科室，精简合并为党群工作部、城市管理部、社会服务部、综合办公室、社区委员会办公室、居民服务大厅，将公务员编制由同类街道的90人缩减为39人，目的是提高工作效率，促进服务质量的提升。

    作为社区建设研究的专家，首都经济贸易大学教授周宇宏，自2006年以来，一直跟踪研究鲁谷社区。她认为，鲁谷社区作为城市基层管理体制改革的试点，尽管取得了一些成效，但由于“下改上不改”等诸多体制难题尚未破解，鲁谷模式并未实现当初的全部目标。

    在职能方面，上级政府职能部门下派任务，还是找社区，职能没少反倒增加了，仅社区职能就多达200多项；公务员编制虽没有增加，但事业编制增加了，人员未减反增；在社区自治方面，社区代表委员会并没有审议权、决策权。由于经费是政府财政拨款，只能专款专用，拨什么钱干什么事；大社区的自治和下面居民委员会的自治，难以进行有效衔接；社会组织缺少，不能满足社区发展的需要等。

    切忌“穿新鞋走旧路”

    作为特大城市，北京探索撤销街道办事处改革试点，不可能一蹴而就。

    孙柏瑛认为，现在北京的很多街道办辖区人口几十万，承担的事务很多。同时在城乡结合部，还有很多城中村，流动人口非常多。在没有完全理清各级政府职能关系时，或在基层组织的工作方式还没有完全建立起来的时候，仓促撤销街道办，还可能导致大量的管理缺位，从而给社会管理带来很大风险。在现有街道办的基本设置下，试点应在比较小的街道办或在比较小型的城区先行。

    孙柏瑛分析，撤销街道办必须具备三个前提条件：推行此项改革，政府应该上下一起改，不能光“改下不改上”，政府应从宏观上进行系统性、整体性设计；政府需要转变工作方式，撤销街道办事处会涉及到很多问题，是一个逐步推进的过程。要加强对社会组织的监管，出台相配套的法规法律，确保社会组织的自治和自律；同时，政府应优化对社区的资源配置。

    周宇宏建议，如果直接把现在的街道改成社区，只能是“穿新鞋走旧路”。应该对现有社区进行重新整合，科学规划，有序推进，按照一定的规模，一定的比例，实现资源的合理配置；同时可以考虑建立一支专业化的社区工作者队伍，加强社区基层设施建设，加大社区经费投入，并对经费使用进行依法监督；建立街道级社区，要有法律依据，切忌拍脑瓜办事，搞所谓“政绩工程”，以确保社区自治依法进行。

    周宇宏表示，撤销街道办是和法治社会的理念相适应的。“十二五”期间北京探索撤销街道办改革试点，是大势所趋。

    （本报记者 张景华 本报通讯员 赵茂林）