依法行政贵在合理行政

    国务院制定颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，对依法行政提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的六项基本要求，这些要求是建设法治政府的核心。而合理行政原则的确立，对政府的行政行为提出了更高的要求——政府在实施行政行为时，应当自觉约束行政自由裁量权，作出的行政行为不仅要符合形式上的法律，更要彰显实质上的公平正义。从这个意义上说，合理行政是精细行政，合理行政原则是依法行政的灵魂。

    合理行政原则与比例原则

    合理行政原则源于1598年英国的鲁克案，此判例规定下水道管理委员会必须合理地行使他们在制定排水计划方面的广泛权力。科克法官在该案的判决中写道：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律原则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事。”此后，英国法院在各种类似的案件中不断发展和丰富着合理行政原则，使合理性原则成为法院审理行政诉讼案件的司法基准。英国著名行政法学者韦德教授认为：“合理原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一”；“它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相同。”行政合理原则的核心是对行政自由裁量权的控制，行政权的行使不仅要合乎形式上的法律，更要合乎理性和公正之公共法理，符合公共利益之行政目的。

    在大陆法系国家，与英国合理行政原则有着异曲同工之妙的是德国行政法中的比例原则。比例原则源于19世纪的德国警察法学，经过若干年的发展逐渐成为涵盖行政法领域的基本原则之一，被誉为“帝王条款”。其要义是行政机关在行使行政权时，应当全面均衡实现行政目的和保护相对人权益之间的关系，如果为了实现行政目的所采取的措施给行政相对人的权益造成某种不利影响或损害，就应将这种不利影响或损害最大可能地限制在最小范围内，并且与所求的行政目的构成适度比例。

    尽管比例原则与合理原则是在不同的法律传统和历史语境中诞生和成长起来的法律原则，其内涵与外延有所不同。但在控制自由裁量权，行政行为要合理化、科学化、精细化等方面，合理原则与比例原则在本质上是一致的。

    2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中指出，“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”从以上论述不难看出，国务院在阐明合理行政原则时，充分吸收了英国合理行政原则与德国比例原则的精华，结合中国行政实践的特点，对政府合理行政从原则、目的、手段及行为选择等方面都作出了科学规范。

    依法行政贵在合理

    我们知道，合法行政原则与合理行政原则是我国行政法的两个基本原则。合法行政原则要求行政机关的行为必须遵循法律的规定，没有法律的授权，行政机关不得擅自为之，这是对依法行政的基本要求，也是法治与人治的分水岭。合理行政本质上也是合法行政，是合法行政原则的延伸与升华，要求行政机关行使行政权力不仅要符合“形式”上的法律，更重要的是要符合“实质”上的法律，实现公平、正义之法理。合理行政原则中的合理，不能简单地理解为道德范畴中的情理，它是体现法律精神和法律原则的“理”，是包含在法律框架中的“理”，是善用法律手段的“理”，是追求最佳法律目的的“理”，合理行政中的合理是一个法治的概念。从这个意义上说，合理行政高于合法行政，。

    合理行政的另外一个重要内容是行政机关在实施行政管理时，应当公平、公正，行使自由裁量权要符合法律目的。庞德曾经说过：“在任何法律体系中——不论其规则是多么的详尽精确，审判都不可能只根据规则而根本不顾及法官的意志以及他在审理所受理的案件时所具有的有关应当做什么才能实现公正结果的个人感觉。这两种要素应当可以见之于所有的审判活动。”法官审判尚且如此，行政官员在行使行政权力时，同样会顾及个人感受及他对行政活动的价值判断来作出选择。行政自由裁量权的存在是必然的、宽泛的，而且出于权力的本性，自由裁量权有日益膨胀的趋势。为了防止权力的“合法滥用”，限制自由裁量权的行使，合理原则可以说是行政法学中治理自由裁量权的一枚珍宝。

    从我国行政立法来看，原则性强而可操作性弱，多为躯干型条款，就连具体性、针对性、操作性较强的地方法规和政府规章也为行政机关的自由裁量留下了大量空间。这一方面是行政实践的需要，另一方面也产生了自由裁量权的“黑洞”。这就要求行政机关在执法过程中应当合理行使自由裁量权，深刻把握法律、法规、规章的精神内涵，不偏私、不歧视，公平对待行政相对人，同样的情况同样处理，不因人而异，不丧失公平正义。

    依法行政是顺利实现“十二五”规划目标的法治保障。胡锦涛总书记在中央政治局第二十七次集体学习时强调：“全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。”这就要求我们的行政机关及其工作人员尤其是领导干部，要树立法律至上、法律权威的理念，出以公心，科学运用合理行政原则，从“形式法治”迈向“实质法治”。

    （作者单位：中共苏州市委党校）