走出房地产困境的一条可选路径

    ■提要

    现行体制下保障房的投资主体只能是不断同中央政府进行政策博弈的地方政府。由于在多年的城市化进程中债台高筑，地方政府不论是归还金融机构的贷款还是保障房建设的资金筹集，很大程度上都依赖于商品房市场的土地出让。一次性征收70年土地出让金的政策，是导致目前高房价的主要诱因，有必要对其进行改革。

    笔者认为,以公租房建设为契机，按年征收土地出让金或许是走出房地产运行困境的一条可供选择的改革路径，这种改革路径是基于把居民家庭住房支出费用控制在可支配收入合理比例的考虑，有利于我国房地产市场需要向满足消费性需求的住房市场回归。回归的导向或标志，是一般居民家庭的住房消费支出，不论是拥有产权方式还是租赁居住方式，都应控制在可支配收入的合理比例之内。

    政府针对以市场出让方式供应土地的商品房和以行政划拨方式提供用地的经济适用房所采取的区别性政策和调控手段，取得了一定绩效，但也暴露出一系列问题

    我国住房制度改革所确立的经济适用房和商品房的住房供应体系，是一种通过政策法规将房地产市场划分为两种不同运行体系的制度安排。在性质上属于划拨用地有限产权的经济适用房和公共租赁房住房（以下简称公租房），由于不能进行交易转让，只能靠地方政府的行政化途径进行运行。地方政府作为投资主体，在受财力约束的情况下，通常并不具有建设经济适用房和公租房的内在动力。

    我国目前房价的波动主要取决于商品房的供给和需求，一次性征收70年商品房土地出让金政策，给地方政府开辟了获取扩大城市建设规模的资金渠道，于是，商品房价格便随着土地出让价格的上涨而长期得不到遏制。土地出让价格不断上涨会诱使地方政府尽可能扩大商品房土地出让规模，客观上会抑制不收取土地出让金的经济适用房的供应，从而使住房供应产生结构性失衡。以行政化方式推进公租房的建设，可以在一定程度和范围内弥补政府在住房保障方面的缺位，但若不改变对地方政府预算有着强大诱惑力的土地出让金制度，就难以解决中央政府和地方政府利益诉求不一致的房地产市场运行机制，难以解决高房价及与此关联的通货膨胀问题。

    一次性缴纳70年土地出让金，使商品房的资产价值与物业价值产生背离；在投资性资金占主导地位的土地出让市场，以招、拍、挂等竞争性方式所产生的土地出让价格，会推波助澜于房价的上涨

    商品房资产价值与物业价值的背离，主要是从住房价值尺度对承担住房成本的一种评判。对于取得住房所有权的居民来说，这种成本是与住房所有权相联系的资金成本（可以理解为虚拟租金）；对于租赁者来说，这个成本则是使用住房所需支付的承租租金。这两类成本均同居民家庭的可支配收入水平相关联。由于70年土地出让金征收方式规定了商品房不仅包含一般意义上的住房资产价值，而且包含土地出让剩余年限使用权的土地资产价值。因此，以承租租金衡量的物业价值会与以虚拟租金衡量的资产价值背离。随着土地资产在商品房资产中所占比重的提高，住房投资会转化成对土地资产的投资，一旦投资性需求超过消费性需求而成为推动商品房资产价格上涨的主要因素，房价收入比也就超出了居民家庭所能承受的范围。

    从福利国家的情况看，降低土地成本进而降低承租租金水平符合消费者利益诉求。但在投资性资金主导下的土地出让市场上，一次性征收70年土地出让金的方式会使参与土地竞拍的开发企业面临未来土地市场不确定的风险。由于不同企业在原始资本积累、融资能力及无形资产等方面境况不同，一些风险偏好程度高的竞拍企业往往能在招标、拍卖、挂牌等竞争性出让中胜出。这通常会致使土地价格和商品房价格交替上升，使降低土地成本和降低承租租金这一符合消费者利益的诉求得不到实现。

    从理论上说，一次性征收70年土地出让金方式下的当期土地成交价格必然会影响到存量土地的期权价值。不论是地方政府还是开发企业，持有大量未开发土地的存量价值随着土地价格上涨而转变为以即期期权计量的价格，其结果必然是包含土地成本的商品房价格涨易跌难，地方政府与开发企业也因此在住房市场上形成共同利益指向。当城市化发展的资金支持主要依赖于一次性征收70年土地出让金时，地方政府就会向金融系统举债以大兴土木，形成高额的地方政府债务。因此，改革按70年一次性征收土地出让金的政策已迫在眉睫。

    现阶段商品房蕴涵的土地资产在交易中逐步增值的市场信号，在很大程度和范围内诱导住房的消费功能让位于投资功能

    土地出让价格的上涨总是会带动所在区域未开发和在开发、在销售和已销售的商品房重置成本的上涨。不论在商品房销售市场还是在二手房交易市场，交易双方都会依据住房重置成本而非历史成本进行交易。在土地价格不断上涨的预期下，住房投资实质上已不是针对商品房所含房产物业的投资，而是依据商品房所蕴涵土地资产的投资。住房消费功能让位于投资功能的情形，在演绎房价上涨曲线的同时，也容易致使地方政府将土地资源投向商品房市场。

    形成以上结果的原因，很大程度是因为政府对不同性质房产的土地产权有着不同的政策界定。在现有住房供应体系中，除经济适用房持有者在补交一定金额土地出让金可将房产性质转换成商品房以外，公租房、城中村农居和小产权房并不能通过补交土地出让金来改变房产的性质。对此问题的进一步分析涉及商品房的资产增值功能。商品房资产由地产（土地使用权）与房产两部分组成，其中房产价值相对稳定，地产价值则随土地出让价格的上涨而上涨，其他类别房产不具有产权不能获取地产的增值。在这样的政策导向下，社会资金就会追逐商品房资产，尤其是在出现通货膨胀或预期时。

    学术界关于一次性征收70年土地出让金的评论，大都是围绕地方政府官员在有限任期内快速筹措城市建设资金以及与此相关联的地方债务来展开的。这些评论揭示了地方政府最大限度获取土地出让收益的动机，但没有从制度或政策角度对土地出让金政策之于住房市场自我调节的机制性障碍等问题进行专门的分析。

    以公租房建设为契机，按年征收土地出让金或许是走出房地产运行困境的一条可供选择的路径，这是基于把居民家庭住房支出费用控制在可支配收入合理比例的考虑

    以按年征收土地出让金用地来开发建设公租房的总体思路，是赋予公租房以完全产权，在限制按套转让的前提下不限制以小区产权或项目公司股权方式实施的转让。按年征收土地出让金的价格，由地方政府依据当地居民可支配收入水平综合考虑按年摊销公租房开发建造、营运维修成本及合理利润来确定，并以此确定公租房的租金水平。该思路的可行性在于：公租房可交易的完全产权及预留的合理回报，能够吸引民营企业和社会资金进入该领域投资，既可以减轻地方政府在公租房建设方面的资金压力，又可以为地方政府开辟区别于商品房市场以外的稳定的土地出让收益。

    目前我们对如何处理非商品房产权遇到了一系列的问题，如果按年征收土地出让金的公租房能结合市场化方式有效运行并取得绩效，那么，经济适用房、城中村农居和小产权房也可通过按年征收土地出让金方式转化为公租房。

    现行土地制度安排难以建立同商品房市场协调运作的经济适用房退出机制，也不能解决城中村农居和小产权房地价补缴问题，而按年征收土地出让金则有可能解决这些问题。因为它既可以提高社会存量房产的利用效率，又能有效分流以自住为目的商品房市场的消费性需求。此外，参照城市居民家庭可支配收入水平确定的土地出让金水平，也确定了城市化进程中失地农民土地损失的按年补偿标准。

    近年中央政府十分重视公租房的建设，各地对公租房的运作模式尚在探索之中。以按年征收土地出让金方式来供应住房用地，可以统一各类住房资产的价值基础，引导各相关利益主体实现满足居住功能的住房资源配置。按年征收土地出让金的结果之一，是公租房的地产增值收益归政府而非房产持有者，这会引导房地产投资功能向居住功能的回归，有效制约70年土地使用权商品房价格的非理性上涨。现有商品房在70年土地使用权到期后，可以过渡到按年征收土地出让金的方式。

    我国房地产市场需要向满足消费性需求的住房市场回归，回归的导向或标志，是一般居民家庭的住房消费支出，不论是拥有产权方式还是租赁居住方式，都应控制在可支配收入的合理比例之内。从这个导向出发，按年征收土地出让金制度就具有重要的意义。（作者单位：浙江工商大学）