社会政策和立法与发展模式调整

    社会政策是旨在维护社会公平、以共享发展成果和促进可持续发展为目标的公共政策；社会立法是指为了实现社会政策、保护全体社会成员基本利益和社会权利而形成的法律部类，通常包括劳动与社会保障方面的立法。处于深化改革、加速转型和重大调整时期的我国，不仅应当重视社会政策与立法的保障性功能，还应当高度重视其生产性功能，并运用其调整发展战略、优化发展模式。

    我国在上世纪九十年代后期以来，逐步建成了以社会统筹为核心的社会保险模式，社会救助、优抚和就业促进等事业已有不同程度的进步，在劳动、社会保障等方面的社会立法体系建设取得了重大进展。经验证明，社会政策与立法属于广义的社会投资，其积极发展对于我国经济社会的转型、和谐社会建设、实现包容性增长与可持续发展是至关重要的。

    在上述背景下，社会政策与立法在我国逐步成为热点。但学界大多着眼于社会再分配模式，关注的是社会政策和立法的社会保护或保障的工具理性品质和功能，对其基本定位是社会支出、消耗、负担或成本。或者认为存在“经济发展抑或社会福利（保障）”的此消彼长困境，或者仅把它视为经济政策的助手或配套。这些观点很少认识到社会政策和立法独立、强大、全面的生产性、发展性、整合性功能和价值。认识的局限性妨碍了社会政策与立法的科学定位，妨碍了发展战略和模式的积极调整、优化。

    研究不同社会政策模式的经验、绩效及其局限性，结合我国国情与经验，根据社会政策与立法的价值理念、运行机理和制度逻辑，可归纳出其如下几方面利于经济增长和社会发展的生产性功能。

    其一，直接促进社会生产的功能。社会政策和立法立足于全体社会成员生存和发展的基本需要，直接催生、促进、提升了大量产业，对GDP的增长和优化具有直接的制度绩效。其产出包括丰富多样、品质不断提高的产品和服务。社会化养老业、医疗保健业、扶贫等社会救助、福利与优抚、相关的社会服务等事业和产业，即围绕衣食住行、生老病死等基本需要和知识增长、精神生活等中高端需要的大量社会需求和供给，就是被其直接激发和创造出来的。

    其二，以提升人力资本的质与量为手段，全面提升发展水平。在知识经济日趋重要的时代，创新和转化能力决定着成败，而人力资本在其中具有决定性意义。良好的社会政策和立法对于各类教育、培训和科学技术创新具有直接促进功能，是优质人力资本的产床。我国从人口大国转变为人力资源大国，以争取最佳的发展绩效与国际竞争结果，是我国的基本战略之一，需依赖教育相关的社会政策和立法的科学安排和积极实施。

    其三，直接增加和优化社会资本，提高经济效率和其他产出。社会政策与立法的重要任务之一是反贫困、反歧视、反社会排斥和促进就业，在价值、规则、机制、秩序和绩效等层面促进公平公正，实现最大化的社会共享、激励、动员与整合。这些利于社会公平、稳定、互信、和谐、忠诚、团结的功能，一是利于经济稳定、优质发展，二是生产良好的精神、秩序等非物质财富。

    其四，刺激和提振内需、激励供给、降低外需依赖度，以改善国内经济质量、增进经济安全。与经济发展水平相适应、普惠性的社会保障，能够给社会大众以信心、安全感和乐观、积极的预期，可激励人们投资和消费，显著提高内需能力，并适当降低储蓄率、盘活资产。由此对拉动国内经济供求可产生乘数效应。调查表明，我国农村新型合作医疗与养老保障机制，已对提高消费信心与能力产生明显的提升作用。

    概言之，科学、健全的社会政策和立法，不再只有社会再分配、社会保护的职能，而具有兼容经济政策和促进经济增长的作用。将其作为生产性因素、竞争性手段和推动持久发展进步的动力源，是完全必要的。由此，应以内容广泛的社会改革取代狭义的经济改革，使之成为推动我国发展的主要动力。此亦科学发展观的应有之义，应成为我国今后相当长历史阶段深化改革和全面发展的战略和模式。

    我国在国家层面已开始高度重视社会政策与立法的地位和功能，将其作为政治目标和任务对地方加以激励和约束。但部分地方政府的观念和行为模式尚未深刻转变，在社会政策和法律的贯彻执行、地方配套等方面尚缺乏力度、效度和信度。如地价控制、保障房建设、资源环境保护、文教卫事业以及劳动、社会保障执法等方面，均存在诸多缺失。为此，国家应当对省级地方施以刚性的目标约束和灵活多样的激励，促使其在国家标准之上确立更高的、可行的地方目标或标准，在社会政策和立法领域实行地方间的“摸高竞争”而非“探底竞争”；鼓励地方间通过横向合约实现良性合作。此举可吸引大量优质的人力资源和物质资本，对地方产业升级、增长方式转变具有极重要的意义。地方政府应当以长远眼光、健全理性和高度责任心，对此加以认识和实践。国家需有力执法，结合高效的社会监督、促进机制，才能对地方形成良好的激励和约束。

    综上所述，运用经济学、社会学、法学等学科的理论和方法，全面厘定社会政策与立法的生产性功能，使其与经济政策互动共进、均衡发展，并对中央与地方、政府与社会进行全面激励，以调整发展战略、优化发展模式，已是非常必要而紧迫。    （作者单位：西南政法大学）