反腐倡廉制度体系的中国特色

    纵观中国共产党90年的历史，既是一部革命、建设和改革的奋斗史，也是一部坚定不移地同腐败现象作斗争，推进反腐倡廉制度建设，增强拒腐防变能力的发展史。90年来，我们党深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，着力推进反腐倡廉制度建设，走出了一条中国特色反腐倡廉道路，初步形成了中国特色反腐倡廉制度体系。坚持和完善中国特色反腐倡廉制度体系，对于在新的历史起点上进一步深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，保持和发展党的先进性，提高党的执政能力和拒腐防变能力，具有重要的理论价值和现实意义。

    中国特色反腐倡廉制度体系的形成历程

    中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。90年来，我们党始终把“保持廉洁，反对腐败”庄严地写在自己的旗帜上，成为不变的立党方针，在反腐倡廉制度建设上进行了不懈探索。

    中国共产党成立之初，便对党内腐败现象保持高度警惕。1922年党的二大通过的《中国共产党章程》，强调通过制定严格的纪律防止党员贪官污吏化。1926年党中央发出《关于坚决清洗贪污腐化分子的通知》，表明党同腐败现象进行斗争的坚决态度。1927年党的五大建立了中央监察委员会。我们党制定了《政府工作人员惩办条例》、《关于惩治贪污浪费行为的训令》、《惩治贪污暂行条例》等多部反腐倡廉法规制度，建设起了与国民党的腐败政治形成鲜明对照的共产党廉洁政治。

    新中国成立初期，随着“整风整党”、“三反”、“五反”、“反特权”、“四清”等一系列具有控制腐败意义的运动深入开展，颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》、《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》等，有力遏制了腐败现象的滋生蔓延。1956年党的八大提出从思想教育和健全法规制度两个方面抓好党风廉政，首次提出对党和政府的监督问题，具有重要意义。

    党的十一届三中全会后，面临改革开放新的形势和任务，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，强调要从法制制度入手防治腐败，恢复重建了党的纪律检查、政府行政监察和公检法机构，制定颁布了《中华人民共和国刑法》、《关于党内政治生活的若干准则》、《关于国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》等一系列法律法规，从战略上开辟了一条靠制度防腐反腐的全新思路。

    党的十三届四中全会以后，面对市场经济发展中腐败现象滋生蔓延的严峻态势，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，鲜明提出了“坚持党要管党、从严治党，不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力”的历史性课题。制定颁布了《党员领导干部廉洁从政行为准则（试行）》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等重要法规，初步建立起与社会主义市场经济相适应的党员领导干部廉洁从政行为规范。颁布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，确立了反腐败领导体制和工作机制。形成了“坚持标本兼治、综合治理，逐步加大治本力度，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”的基本战略。

    党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，从提高党的执政能力、保持党的先进性的战略高度，确立“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败战略方针。颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》，修订发布《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等党内重要法规，成立国家预防腐败局，颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》及《2008-2012年工作规划》，标志着反腐倡廉制度建设进入体系化、科学化发展的新阶段。

    90年反腐倡廉制度建设，历经了初步探索、运动反腐、制度反腐的数次重大转型，实现了从无到有，从边缘到中心，从单项到系统，由被动应急到主动应对，从侧重惩治到惩防并举、注重预防，从局部突破到整体推进的历史性飞跃，初步形成了内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的具有中国特色的反腐倡廉制度体系，标志着我们党的反腐倡廉制度化建设水平已经达到了一个新的境界。

    中国特色反腐倡廉制度体系的科学内涵

    中国特色反腐倡廉制度体系，既反映了国际社会“体系化”反腐的发展趋势，又是适合中国国情、具有鲜明中国特色的反腐倡廉制度体系。

    从制度属性看，中国特色反腐倡廉制度体系是立足于执政党和国家两大层面整体推进、系统建设的反腐倡廉制度的集合。在党内，是以党章为核心，以惩治和预防腐败体系为主要内容的一系列党内法规制度体系。在国家，是以宪法为核心，以刑法、公务员法、行政监察法等为主要内容的一系列反腐倡廉国家法律体系。党纪和国法两套制度体系如车之双轮、鸟之两翼，共同构成了中国特色反腐倡廉制度体系。

    从本质特征看，中国特色反腐倡廉制度体系并不是各种法律法规制度的简单综合，而是从反腐败斗争新的形势要求和基本规律出发，遵循标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，构建全方位、广覆盖、多维度、立体化的反腐倡廉制度网络，以提升制度体系的综合性、系统性、针对性和有效性。中国特色反腐倡廉制度体系是在理念创新、实践创新基础上的全方位、系统化的制度创新成果，深刻反映和揭示了反腐败的基本规律。

    中国特色反腐倡廉制度体系的框架结构

    中国特色反腐倡廉制度体系包括三大法律制度规范和六个制度门类。

    三大法律制度规范为：国家法律、行政法规规章中关于廉政建设和反腐败的规范；关于党风廉政建设和反腐败的党内法规及其他党内法规中关于党风廉政建设和反腐败的规范性文件；从中央到基层的党的组织、行政机关和其他单位制定的关于反腐倡廉的制度规范。

    六个制度门类分别是：

    1.反腐倡廉根本大法。宪法和党章是治国、治党的根本大法，从根本上规定了反腐倡廉的总体思路和战略。宪法规定了国家的国体、政体、国家权力的来源、权力的运行机制等有关核心问题，各级领导干部在任何时候都不能滥用这个权力。党章为纪委履行职责提供了党内根本大法保障。

    2.反腐倡廉教育制度。《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》和《2008－2012年工作规划》明确提出了加强反腐倡廉教育制度建设的目标任务、重点内容和要求。出台《关于加强领导干部反腐倡廉教育的意见》等文件，加强党性党风教育、岗位廉政教育等制度不断建立，反腐倡廉教育长效机制初步形成。

    3.反腐倡廉监督制度。国家法律方面，有中华人民共和国《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政监察法》等法律。在党内，有中国共产党《党内监督条例》、《党员权利保障条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等文件。完善集体领导和分工负责、重要情况通报和报告等党内监督10项制度。

    4.反腐倡廉预防制度。国家法律方面，有中华人民共和国《公务员法》、《法官法》、《检察官法》，以及《行政许可法》、《政府采购法》、《反垄断法》等法律从源头上防治腐败。在党内，制定实施《党员领导干部廉洁从政若干准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等。 

    5.反腐倡廉惩治制度。刑事处罚上，中华人民共和国《刑法修正案》、《刑事诉讼法》是惩治腐败犯罪的重要法律依据。党纪处分上，有《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》，及关于党员经济违法违纪等八个方面的党纪处分规定。政纪处分上，有《行政机关公务员处分条例》等规定，基本形成了反腐倡廉惩治制度体系。

    6.反腐败领导体制和工作机制的法规制度。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》确立了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。

    中国特色反腐倡廉制度体系的初步形成，标志着党风廉政建设和反腐败斗争各项工作基本上做到了有法可依，保证了党风廉政建设和反腐败斗争的有力进行。

    （作者系求是杂志社政治编辑部副主任）