10万亿地方债何“来”何“去”?

    6月27日,审计署审计长刘家义向全国人大常委会作审计报告时透露,截至2010年底,全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。

    地方政府债超10万亿元,这个数字引起社会各界的广泛关注。地方政府的巨额债务是怎么来的?能不能还上这笔钱?如何从根本上解决问题?在分组审议中,全国人大常委会组成人员对这些话题进行了讨论。不少常委会委员提出,地方债问题需要理性看待。

    地方政府没有稳定财源、负担沉重,形成举债需求

    我国预算法第28条规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

    “所谓‘不列赤字’,就是地方没有举债权,不能举债。预算法规定得这么明确,地方政府不能举债,现在不但举债了,而且举债10万多亿元,近3年还占了一半。我觉得这个问题就严重了。”牟新生委员说。

    无论是地方政府举债,还是为贷款提供担保,都是违反现行规定的。既然不符合规定,那么这10.7万亿元的地方政府性债务又从何而来呢?

    “因为地方,特别是欠发达地区、边疆地区、少数民族地区还没有真正意义上形成稳定的财政来源。地方要发展、要开支,只能通过举债、卖地或中央财政转移支付等方式进行,所以导致地方背上沉重的包袱。”金硕仁委员解释说。他指出,欠发达地区有不少属于资源聚集地区,大城市中的企业到这些地方投资办厂,但总部设在大城市,所以有些税种资源所在的地方享受不了。

    “因此,迫切需要强化地方财政的观念和决心以及思路、措施。”金硕仁特别指出。

    土地财政推高举债积极性

    审计发现,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%,分别占两级政府总数的19.9%和3.56%,部分地方政府出现偿债困难。这笔钱能不能按时还上?举债时的底气何在?

    “偿还的一个办法就是卖土地。”牟新生委员直言不讳。据统计,2010年全国土地出让金总收入为29000亿元左右。而审计结果显示,到2010年底,地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额就达到了25473.51亿元,共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

    郝益东委员也认为,地方政府对土地财政的依赖,促使举债的积极性更高。“现在有近3万亿元的土地收入,就可以举10万亿元的债。如果土地收入更高,地方就可以借更多的债。”

    另一个办法是借新债还旧债。根据审计报告,高速公路、地方所属普通高校和医院等行业借新还旧率较高。2010年,全国高速公路债务借新还旧率为54.64%,387所高校和230家医院的借新还旧率超过了50%,还有95所高校和575家医院存在逾期债务57.6亿元,一些地方不得不安排财政资金来偿债。

    列席会议的全国人大代表、国家原子能机构秘书局秘书长王敏正曾长期在地方工作。他透露,地方政府的借债中,长期债务占的比重比较高。“因为长期债务在任期内不需要还,这是地方举债的一个非常本质的问题,就是权力和责任不对称。”

    深化财税体制改革，减少对土地出让收益的依赖，某些税种适当增加地方的分配

    对于已经存在的巨额债务,该如何化解?审计报告指出,应按照谁举债谁负责的原则,区别不同情况,积极稳妥地处理业已形成的地方政府性债务。其中,对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的、或者是已成为竞争性企业的债务,应剥离政府偿债责任,主要用项目自身收益偿还,必要时可给予补贴;对无经营收益的公益性项目形成的政府负有责任的债务,应统筹制定偿债计划,通过预算安排偿债资金。

    郝益东委员认为,从长远来看,应该对土地出让收益整体制度进行改革,减少地方对“土地财政”的依赖。“如果还用过去土地出让收入很少时形成的办法继续管下去,将来的问题会越来越大。”

    金硕仁委员则表示,彻底解决地方政府债务问题,关键在于深化财税体制改革,调动地方发展经济、做大做强税源的积极性。

    对此,王云龙委员表示赞同:“加大财税制度改革的力度,进一步体现财权、事权的合理匹配和统一,给地方多留一点财力,使他们能够办他们自己应办的事。希望这个步伐快一些。”

    韩寓群委员进一步指出,在某些税种上,可以适当减少中央的分配、增加地方的分配。同时,一些税种可以转移给地方,由地方来收取,中央不再收了。这样地方税收增加了,财政收入增加了,也可以降低举债的需求,防范风险。

    “最关键的,还是要把各项改革,包括财税制度的改革提到议事日程上来。分税制改革是完全成功的,但是毕竟过去18年了,情况有了很大的变化,要赶快总结,赶快提出适合现状、有利于未来的财税制度,关键是要有决断力,有风险也不要怕。”华建敏副委员长表示。

    (本报北京7月3日电 本报记者 殷 泓 王逸吟)