全球化：重塑世界税制

    提 要

    ●全球化正以前所未有的深度影响着各国税制的未来发展方向：一方面，流动性要素有条件在全球范围内寻找最理想的投资和工作环境，国际贸易与跨境消费规模持续扩大，从而带动了税基的全球性流动；另一方面，各国政府为吸引投资和高技能劳动力，或主动或被动地走上“税收竞争”之路，对资本和高技能劳动力等流动性要素给予了更优惠的税收待遇。

    ●全球化背景下的税收竞争导致传统税基受到侵蚀、流动性税基的相对税率降低，也限制了一国政府利用税收工具实现国内公共政策目标的空间，全球化成为重塑一国税制结构及规模的主导力量。

    ●基于全球化的历史背景，中国的税制结构也将面临新的考量：应在多大程度上改革现行以流转税为主体的税制结构？个人所得税究竟能够在居民收入再分配上发挥多大作用？资源环境类税收应如何重新谋划？

    全球化背景下的世界税制变革趋势

    传统税基的结构性调整：由“收入”转向“消费”

    国家征税的对象主要有三大类：收入（或所得，income）、消费(consumption)和财富(wealth)。所得税和财产税的税负不易转嫁，因此又并称为直接税，消费税又称为间接税。传统税制下，大多数国家采用所得税与消费税双主体税制。财产税固然重要，但鲜有国家以此为主体税种。

    在全球化的压力下，各国明显有减少所得课税、扩大消费课税的迹象。最主要的表现就是近20年来，增值税在全球的迅速扩张，以及与之相对应的，个人所得税与企业所得税规模的相对收缩。究其原因，作为税基，“消费”比“收入”更缺乏流动性，而为了吸引和留住税基，各国对具备较强避税能力的要素的课税更为谨慎。

    传统所得税的税基收缩：偏离综合型税基

    就所得税而言，一是发生了由传统税制下的综合税基向消费税基的转型。所谓综合税基，即全部要素收入，无论其被用于消费，还是被用于储蓄和投资，都需要纳税。传统的个人所得税和企业所得税税基，是包含（或部分包含）储蓄和投资性支出的。但在全球化的压力下，为提高竞争力或出于竞争流动性税基的动机，一些国家选择放弃（或部分放弃）对资本所得的课税，导致传统所得税税基的收缩。并对各种储蓄及其收益给予差别性的优惠待遇。

    个人所得税正逐渐偏离综合制，而引入更多的分类制因素。总体趋势是，各国越来越多地选择对资本所得轻税、对劳动所得重税的差别化税收政策。如此一来，仅从税收负担的角度来看，素以公平著称的个人所得税，对那些因为缺乏流动性而处于弱势的非技术劳动力，将显得越来越不利。

    流动性税基的税率：“向下竞争”的趋势明显

    全球化背景下，各国为竞争流动性税基的努力，也不可避免地导致相应税率的“向下竞争”。研究表明，自上世纪80年代中后期以来，全球范围内，间接税和直接税的法定最高边际税率和平均税率水平，都普遍地下降了。

    尽管各国税制倚重间接税的趋势越来越明显，大多数国家提高了间接税的税率，但根据KMPG对全球114个主要国家间接税制的分析，其间接税税率的平均水平还是从2004年的15.95%小幅下降到2010年的15.6%，这主要得益于拉丁美洲国家大幅度减低间接税率的贡献。KMPG的数据还表明，全球114个主要国家公司税（含公司所得税和其他税收）率从2000年的31.9%下降到2010年的25%。

    另外，根据OECD收入统计和其他数据来源，OECD国家法定最高公司所得税率的平均水平，已从1985年的44%下降为2010年的23.9%。而追随美国上世纪80年代的减税风潮，各国个人所得税的最高边际税率大幅度下降。

    对中国未来税制改革的启示

    第一，以间接税为主体的现行税制结构有其优势。

    不可否认，现行以间接税为主体的税制严重缺乏收入分配功能，1994年以来、特别是“十一五”时期的税制改革关注经济效率有余，而关注社会公正不足，因而当前税制改革过程中要求强化税制公平性及其收入再分配功能的呼声甚高，这是完全可以理解的。

    传统上，再分配功能较强的税制通常以所得税、特别是以累进课征的综合制个人所得税为主体。当年发达国家采用这种税制结构时，同样也是基于追求分配正义的国内政策目标考虑。但彼时世界经济一体化的程度尚处在发展初期，各国有条件保持较高的税政自主性。当中国政府面临着同样的问题时，外部环境已迥然不同。

    在全球化背景下，各国税制改革已超越了国内公共政策的单一考虑，必须面对参与国际竞争与合作的各种挑战。以此视角观照中国现行以间接税为主体的税制，再考虑到征管与遵从上的便利，也许其缺陷未必如人们想象中那样突出。当然，这并非意味着中国现行间接税制已经足够完善，相反，中国现行间接税在中性和促进经济效率方面，仍有众多值得改进之处。

    第二，不宜高估个人所得税的再分配作用。

    一个健康发展的社会，正常的居民间收入差距不是不可接受的恶，恰恰相反，经济地位的必要落差正是激励社会成员向上流动的主要动力。诚然，转轨过程中的中国，不乏利用行政性垄断、设租与寻租等手段而非正常致富的高收入阶层，由此而产生的居民收入分配不公，不是单纯用税收手段可以“调节”的问题，需要还原到用法律手段来“问责”的层面。此两种性质截然不同的问题，决不能在税制设计中混为一谈。居民收入分配的不平等是由各种因素造成的，统统寄希望于个人所得税的再分配有可能引发人们不愿意见到的负面效果，特别是对高生产力要素产生负激励，对国民经济的长远发展将是负面的。

    全球化时代，利用个人所得税政策实施国内收入分配目标的努力将会受到越来越大的限制。一个国家的个人所得税政策、乃至于全部税收政策，在新的约束条件下，必将面临新的权衡，中国个人所得税的改革恐怕也不能例外。

    第三，应充分发挥财政支出作为再分配政策工具的作用。

    再完美的税收也无法替代合理的公共支出。道理很简单，富人交纳更多的税收，并不自然等于穷人获得了更多的利益。公共支出的合理使用是其关键。将公平居民收入再分配的目标完全寄托于单纯的税制改革、进而忽视公共支出政策是不可取的。研究表明，公共支出政策在缓解贫困、救济穷人和达成特定的公共政策目标方面，比税收政策工具在手段上更为直接、在受益人群的定位上也更为准确。

    第四，税制改革应未雨绸缪，寻求新的税源。

    传统财源收缩与政府责任扩张之间的冲突将成为一个世界性的课题。此种情形下，民主国家政府要么缩减公共支出以应付税收收入的缩减，要么谋划新的取财之道，寻求新的税源。发达国家近十年来对新兴的环保税兴趣大增，正体现了这一方向。中国政府应站在参于界定全球性“公共坏品（public bads）”征税权的战略高度，整体谋划新的环境税的税制设计。

    （作者单位：中国社会科学院财政与贸易经济研究所)