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■编者按 在青海玉树大地震一周年之际，青海省委宣传部、青海省社会科学院等单位日前在西宁共同主办“国家力量与玉树抗震救灾理论研讨会”。来自中央国家机关、研究机构的专家学者，以及青海省有关部门和单位、论文作者代表共200余人参加研讨会。会议回顾总结了国家力量在玉树抗震救灾和灾后重建中的成功经验，科学分析了国家力量应对重大自然灾害面临的新形势新任务，深入研讨了国家力量应对重大自然灾害的对策建议，为建立科学、完整的救灾体系提供了智力支持。今天，本刊特摘登与会部分同志的精彩发言，相信会对今后的抗震救灾工作有所助益。
完善应急处置手段和方法
□ 何 颖
玉树震区高寒缺氧，基础设施比较落后，是对我国应对重大自然灾害能力的又一次重大考验。玉树抗震救灾的精神和经验既是青海人民难得的一笔财富，也是全国人民的极其宝贵财富，震后政府初期响应的做法为我们今后处置特大自然灾害积累了值得借鉴和推广的经验：抗震救灾体制合理，应急指挥体系科学；玉树抗震救灾充分体现分级负责、属地为主的精神；参与部门协调有序，提高了救助反应的效率；政府与社会力量空前合作；将多层级、多部门的指挥机构与救援队伍进行“无缝链接”，确保政令畅通，避免“令出多门”，真正发挥出应急救援的整体效能。抗震救灾中的灾害应急管理法制保障优势得到充分体现。在生命大营救行动中始终贯彻以人为本，救人为主的理念。应急管理中的科技手段发挥了极其关键的支撑作用。灾害应急管理舆情导向正确、信息畅通。
青海玉树“4·14”地震应急救援虽然是一次比较成功的应急救援，但也存在着有待加强改进之处，如地震的初期，各地区、部门的协调还有待加强；防灾减灾的基础相对比较薄弱；地方政府应急预案体系的针对性有待提高；应急管理机构的职责行使还不充分；民族地区群众的救援能力培训不足；社会风险防范意识和自救互救能力薄弱等。
因此，加快欠发达地区突发事件应急管理研究，重视应急管理体系建设是提升应急处置能力的关键环节。虽然玉树大地震启动了国家Ⅰ级应急响应，但由于其特殊性，使得不同于其他地区突发事件应急处置。为此，应总结各类、各地突发事件应急管理工作中的经验教训，研究其客观规律和演化特征，建立针对性强的应急预案库，完善应急处置手段和方法，以不断丰富突发事件应急体系建设内容。要进一步提升专业应急救援队伍机动性、适应性建设，尽快建立我国非政府组织参与应急救援的认证与许可制度，特别要加强科普宣教提高公民自救互救能力。
（作者系中共青海省委党校政治学教研部主任、教授）
灾后重建土地利用规划须注重生态安全
□ 贾克敬 徐小黎 何春阳
《青海玉树地震灾后恢复重建土地利用专项规划》是指导青海玉树地震灾后恢复重建各项建设用地安排、土地整治，以及开展土地生态保护与修复的依据。
玉树州主要有林地、草地、水体、城镇、未利用地以及农田6大生态系统。草地生态系统是最主要的优势生态系统，广泛分布在该区域。玉树具有独特的高、寒、冷的自然地理特征，灾害性天气频发，自然条件十分严酷。严酷的自然环境和较低的人类活动强度，导致灾前的自然生态系统具有较强的封闭性和不易恢复性，对自然和人为干扰的承受能力较差。
地震对玉树地区草地生态系统的影响最为明显，其次为林地和农田生态系统。生态恢复重建工作任务艰巨。开展土地生态保护与修复工作面临三大挑战：一是灾区遭受了地震和次生地质灾害的双重破坏，存在多处地质灾害隐患点；二是灾区本身存在着草地严重退化、湿地萎缩、生物多样性破坏严重等显著生态环境问题；三是灾区是中国重要的三江源水源涵养区，具有独特的生态环境状况和生态功能特征。
考虑到该区域自然生态系统的半封闭性、高价值性、退化性和明显的地震受损特征，在编制灾后重建土地利用专项规划时，考虑地震断裂带、地质灾害对土地利用空间布局的影响，结合区域生态功能定位和资源环境承载力，科学统筹各类土地利用，切实做到“玉树规划、生态先行”。进行地震与地质灾害的调查与评估，排查地质灾害295处，为科学规划奠定了基础。开展土地利用安全性评价，在规划范围内划定地震断裂危险区、地质灾害高易发区、地质灾害中易发区、地质灾害低易发区和其他区域等土地利用安全性分区，为布局优化提供依据和保障。划分生态保护重点区、生态安全控制区、生态修复重点区、生态农牧旅游区、生态城镇发展区等功能分区，有利于灾区生态功能的恢复，引导灾区生态功能的恢复和土地资源的合理利用。
（贾克敬系国土资源部中国土地勘测规划院土地规划所副所长、研究员，徐小黎系国土资源部中国土地勘测规划院土地规划所高级工程师，何春阳系北京师范大学资源学院副教授）
抗震救灾精神：
核心价值体系的生动体现
□ 罗振宇
抗震救灾精神，是我国在抗击四川汶川“5·12”特大地震和青海玉树“4·14”大地震的伟大实践中，由各族人民共同创造出的伟大精神。这两次前所未有的大灾难，带来的也是前所未有的国力大展现、军力大集结、民力大凝聚，中国特色的制度优势和“能够集中力量办大事”的政治优势在抗震救灾中得到充分体现。反映出我国社会主义制度的优越性，是我国社会主义核心价值体系建设的重要成果，是社会主义核心价值体系的生动体现。
抗震救灾精神提高了社会主义核心价值体系的认同度。社会主义核心价值体系建设在四川汶川“5·12”和青海玉树“4·14”两次抗震救灾中得到了全面生动的展现，其具有的强大力量已经受到了全面检验，强有力地推动了社会主义核心价值体系的发展，也让这一体系的社会认同度实现了拓展与提升。一是以人为本和服务人民。二是万众一心与众志成城。三是自强不息与百折不挠。四是尊重科学与依法办事。我们抗击自然灾害的举国体制，体现出中国特色社会主义所显示的优越性。
抗震救灾精神展现了中华民族的时代精神。中华民族的时代精神，是社会主义核心价值体系当中的精华。一个民族的时代精神是该民族得以生存与发展，并屹立于世界的精神支柱。
抗震救灾精神用实践弘扬了社会主义荣辱观。社会主义荣辱观是社会主义核心价值体系的基础。我们抗击自然灾害的举国体制，体现出中国特色社会主义所显示的优越性。
抗震救灾精神促进了社会主义核心价值体系向现实转化。建设社会主义核心价值体系不仅是一个从实践到理论和从理论到实践进行双向转化的过程，也是一个在建设中转化和在转化中建设的过程。
伟大的抗震救灾精神表明，社会主义核心价值体系是我国意识形态的本质体现。今后不管社会思潮如何复杂和多变，我们所奉行的社会主义核心价值观不能动摇。伟大的抗震救灾精神证明，勇于奉献和不畏艰难的中华民族传统美德没有缺失，尤其是青年人在特大灾难中所表现出的爱国精神，让我们看到了民族的希望。伟大的抗震救灾精神，不仅让我们深切地体会到社会主义核心价值理念的蓬勃生命力，而且必将成为社会主义核心价值体系建设的里程碑。
(作者系中共四川省委党校公共管理教研部主任、教授)
进一步完善突发事件应急指挥体系
□ 宋劲松
从2008年我国南方雨雪冰冻灾害以部门行动为主的应急协调指挥模式，到汶川地震形成“统一指挥，属地管理为主；四位一体联合指挥；分区指挥”的指挥模式，再到玉树地震对这一应急指挥模式的进一步完善，我国巨灾应急管理指挥体系初步形成。
在2008年四川汶川“5·12”地震救灾实践中逐步形成的我国突发事件应急组织指挥体系，在2010年青海玉树“4·14”地震救灾中进一步完善。相比汶川地震，玉树地震应急指挥组织结构得到一些完善。一是属地管理为主的原则得到强化，兰州军区“联指”和相关部委“前指”都纳入青海省抗震救灾指挥部，统一部署工作。在汶川地震抗震救灾中多个兵种部队非战争军事行动力量和地方救援力量初步形成的指挥体系，在玉树抗震救灾中被进一步完善。二是各级政府指挥部内部组成机构基本在7—10个之间，管理幅度较为合理，组成机构职能基本相近。两次地震应急组织指挥体系的共同特点是：一是成立应急指挥组织机构。二是属地管理为主的应急管理机制初步形成。三是明确了军地“四位一体”的联合指挥模式。四是主要以指挥部会议和多层级指挥部联席会议方式进行应急指挥协调。
两次巨灾应急救灾实践一方面初步形成了我国突发事件应急组织指挥协调机制，另一方面也暴露出我国应急组织指挥体系建设中存在的一些问题，如应急指挥部组织结构尚需完善、应急指挥部的设立还不规范、上下级指挥部间的工作关系有待理顺、需进一步强化属地管理为主的原则等。
针对存在的问题，借鉴国外应急组织指挥体系。建议在我国制定专门的“国家突发事件应急组织指挥条例”。统一规范各类应急指挥部的组织结构，规定合理的管理幅度。按照属地管理为主的原则，军队联合指挥部和上级相关部委（或厅局）“前指”都纳入属地政府的应急组织指挥体系。军队联合指挥部按照属地政府要求，统一指挥进入灾区的军队、武警和特警等救援队伍，上级相关部委（或厅局）“前指”协调相关的保障资源。完善应急指挥协调程序，规范多级政府应急指挥部之间的关系。
（作者系国家行政学院应急管理培训中心教授级高工）
尽快完善国家应急医学救援反应体系
□ 刘源 康鹏
青海玉树地震是“5·12”汶川特大地震后我国又一次重大自然灾害。灾难固然不幸，但能促使人们更加自觉地去认识和把握自然规律，增强抵御自然灾害的能力。
首先，应尽快完善国家应急医学救援反应体系。应把重大灾难医学救援工作纳入国家统一的体制、制度和机制之中，对我国灾难医学救援反应体系作出统一的整体规划，形成规范的医学救援模式；应制定和完善医学救援预案，内容要涵盖医学救援力量的组织领导、人员编组、信息收集处理、技术支持、生活保障、药品器材供应、车辆和其他物资的储备以及平时演练等内容；应着眼任务需求搞好演练，以增强预案的针对性、实用性和可操作性，确保医学救援力量在灾害面前能够迅速展开，有效实施。
其次，打造国家级应急救援拳头力量。依托军队建设国家级专业应急救援力量，是党中央、国务院和中央军委总结汶川抗震救灾经验、着眼提高我国应急救援整体能力做出的重大战略决策。应遵循军地结合，以军为主，平战结合，应急优先的原则，加强国家应急医学救援力量建设，依托部队建设若干装备精良、反应快捷的医学救援力量。
再次，强化实战灾难医学救援训练演练。军队在这次医学救援中的突出作用，得益于军事斗争卫勤准备的扎实推进，以及多次重大灾害医学救援和国际维和的锻炼考验。要不断提高各级卫生人员的灾害医学救援能力。坚持抓好专业力量训练，着眼不同环境、不同样式、不同条件灾难医学救援要求，积极拓展训练内容，创新训练方法，加强检查评估，促进灾难医学救援能力的整体跃升。
最后，加大专业救援力量建设力度。一方面，要参照国际标准制定建设规划，就不同类型的救援力量提出相应的建设标准。另一方面，要做好力量储备。在国家级应急救援力量建设的基础上，按照不同地域特点和易发灾害特征，建设若干支专业救援队伍，以利于在灾难发生时，有更多的专业救援人员能在黄金时间赶赴现场实施救援。
(作者系卫生部玉树地震应急医学救援外部评估组专家成员)
灾后心理援助的“共助”模式
□ 刘正奎
一年来，玉树灾后心理援助探索与实践留下了众多的启示。首先，“4·14”玉树地震灾后心理援助充分体现了国家力量。灾后心理援助是抗震救灾的重要部分。正是国家力量使得在震后第一时间快速实施了有组织的心理救助，正是国家力量使得灾后心理援助的长期、持久地开展提供保证，正是国家力量给予灾区的群众面对如此巨大灾难的勇气，正是国家力量让灾区的人民看到重建后新生活、新希望。其次，灾后心理援助中本地资源、外部资源和专业力量得到很好的融合。受灾地区当地的心理援助力量是长期开展灾后心理援助的关键。玉树的民族特点、宗教文化和风俗习惯使得外来援助力量在当地开展心理援助存在障碍，只有通过本地的心理援助力量，才能了解本地文化基础和当地实际困难间的关系，才能针对当地文化和民族的特点，采用更适切的应对方法。为灾后心理援助长期开展提供基本资源保障。
灾后心理援助是一项专业性很强、内容复杂且长期艰巨的任务。精神家园的重建，仍需要坚持政府主导，专业力量和社会资源发挥优势的“共助”模式，不断探索“科学、有序、有效和可持续的”灾后心理援助模式和灾害心理学的科学规律。 (作者系中国科学院心理健康重点实验室副研究员)
依法为非政府组织提供良好的发展环境
□ 周庆智
玉树地震发生后，各类非政府组织发动社会捐赠，组织志愿服务，开展社会工作，甚至直接参与第一线的抗震抢险任务。非政府组织所发挥的作用和影响力引起了社会各界的极大关注和充分肯定。
非政府组织近年来蓬勃发展，在社会福利、环境保护、人道救援等公共事务管理方面发挥了积极作用，与政府管理相互配合，起到不可替代的作用。
从行政法学角度看,对于非政府组织有以下几个问题需要关注：第一，行政法学的研究范围问题。传统行政法学一直将国家行政作为主要的甚至全部的研究对象,对非政府组织的出现以及对社会公共事务进行管理方面的研究比较少。行政机关以外的主体行使行政权问题的研究,需要引起足够的重视。第二,政府和非政府组织公共事务管理职能的划分。要破除按照条条框框规划公共事务管理的思维定势,解放思想,从公共事务管理的效率和效果来衡量具体职能的划分。第三,政府对非政府组织的依法、适度监管。政府必须监管非政府组织的设立和相关活动，保证非政府组织名副其实。第四,非政府组织的法律规制问题。对非政府组织加强引导,加强非政府组织的独立性和规范性,要靠非政府组织自己的努力,使组织机构和运行方式更加适应发展的需要；还要有健全的法律制度,为非政府组织的发展创造一个健康、积极和稳定的制度环境。
（作者系中国社会科学院政治学所研究员）
地震灾害特点与城乡防御启示
□ 曲国胜 宁宝坤 王海鹰
“4·14”地震造成玉树市区及其附近乡镇严重破坏。地震发生当天，在当地政府、武警和驻军的快速领导组织下，当地灾民、武警和军分区展开了紧急的自救互救行动，大量的废墟表层和浅埋人员被营救出来。
观察此次建筑物震害特点有二：一是土木结构建筑物没有抗震设防。玉树属于高原地区，海拔高，属藏族居住区，农村和城镇交界部位以土木结构建筑物为主，几乎没有抗震设防。在此次地震中，玉树城区偏南、偏西的城乡结合部位（部分地区发育地表破裂）90%的此类建筑物倒塌，是造成此次地震大量伤亡的主因。二是新建砖混和框架结构建筑物破坏较轻。玉树城区沿胜利路等新建的砖混结构、框架结构建筑物部分倒塌，结古镇市区内（3—5层）约10—15%的砖混结构建筑物倒塌，70%砖混结构建筑物严重——轻微破坏，10—15%砖混结构建筑物完好，与就近倒塌的土木结构建筑物形成鲜明的对比，表明按照抗震设防标准建造的建筑物，造成的损失明显减小。
结合玉树地震情况我们提出如下建议：一是提高城市的抗震设防水平。提高城市和乡村的建筑物抗震设防能力，是强震发生时避免人员大量伤亡的关键。同时，加快县级、乡镇和农村，尤其是西部乡村的农居工程建设，提高广大农村建筑物的抗震设防水平，提高整体抵御地震灾害的能力。二是城市建设避开活动断裂带。严重的灾害分布带依然沿着地表破裂带或隐伏的破裂带分布，造成90％以上土木结构建筑物倒塌。因此，在城市建设中，要探明可能活动断裂的位置，采取避让措施。三是大力发展当地救援力量。地震当天的自救互救和当地救援力量的参与，是赢得救援成功的关键，尤其是我国西部偏远城市，大力发展自救互救和当地救援力量显得更为重要，他们是外部救援抵达之前的核心救援力量。四是分布式救援物资储备。玉树距省会西宁800余公里，一旦发生地震，外部救援力量和救援物资难以快速抵达。震后1—3天食品、水等救援生活用品匮乏，救援人员没有充足的食品，加之高原反应，在一定程度上减弱了救援人员的体能。因此需在我国建立救援物资储备库，尤其是我国西部偏远地区，更需要分布式救援物资储备库。
（曲国胜系中国地震应急搜救中心总工程师，宁宝坤系中国地震应急搜救中心副研究员，王海鹰系中国地震应急搜救中心副研究员）
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