《公约》不是解决南海争议的唯一依据

    近一两年来,在国际学术界和媒体有关南海争议的论述中,既有大量支持中国南海权利主张的观点,也有一些质疑声音,认为中国在南海的主张不符合1982年《联合国海洋法公约》(简称《公约》)。笔者认为,无论从历史事实、法理依据还是基本常识看,这种质疑是站不住脚的。中国在南海的权利主张具有悠久的历史和坚实的法理基础,得到其他国家承认或默认,完全具有国际法效力。

    一、从历史事实看,自古以来,中国通过最先发现、利用和实施管辖等历史过程,对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。这一权利主张是基于大量的有效管辖的历史事实,完全符合国际法。

    在近、现代,中国政府多次派遣军政官员前往南海诸岛视察,树立主权碑,升旗鸣炮;在官方出版的地图上将南海诸岛划归中国版图;批准商人、渔民开发和经营南海诸岛;对外国侵犯中国南海诸岛及其海域的行为进行外交交涉,行使主权;设立行政机构等实施有效的管理。在南海周边国家中,仅有中国对南海诸岛实施了如此连续、细致和有效的管辖。

    中国历代政府对南海诸岛的管辖是延续不断且不断加强的。以地名管理为例,中国历代政府曾多次统计和公布南海诸岛的名称,仅从清末至今,中国政府已于1909年、1935年、1947年和1983年四次对南海诸岛地名进行命名、核定和正式公布,系统地对南海诸岛实行具有主权管辖意义的地名命名事宜。

    再以南海断续线为例,历史文献清楚地记载,南海断续线至迟于1914年就出现在中国民间一些私人出版的地图上。国民政府于1947年对南海断续线予以官方确认,于1948年2月公开出版的《中华民国行政区域图》及附图《南海诸岛位置图》上,标注有南海断续线。1949年中华人民共和国成立后,基本沿用了断续线的标绘,后将调整确定的9段断续线于1962年在官方地图上公布并沿用至今,故又被称为“九段线”或“U型线”等。对此,南海周边国家和其他有关国家是承认或默认的,一些国家的地图上也标绘着此线。

    可见,南海断续线的诞生远远早于1982年通过、1994年生效的《公约》。南海断续线作为一个客观事实存在于世已近100年,官方公布的时间至今已达63年之久,早于《公约》生效时间46年。

    二、从法理角度看,那些认为“《公约》是解决南海争议唯一的国际法依据”或“解决南海争议只能依据《公约》”的观点站不住脚。

    首先,《公约》仅可以解决国家之间的海洋争端问题,不能被用来解决岛屿领土主权之争端。《公约》明确指出其宗旨是“在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序,以便利国际交通和促进海洋的和平用途,海洋资源的公平而有效的利用,海洋生物资源的养护及研究、保护和保全海洋环境。”因此,海洋法的基本常识是,《公约》不能作为解决岛屿主权争端的法律依据。

    其次,《公约》不能代替国际法。这是因为国际海洋法只是国际法中的一个部门法。《公约》虽然是国际海洋法的一部重要的成文法,甚至可以说是国际海洋法规则的集中体现,但是,《公约》不等于、更不能够简单地代替国际法。《公约》明确规定:“确认本公约未予规定的事项,应继续以一般国际法的规则和原则为准据。”因此,《公约》规定的未竟事项,仍然应遵守一般国际法的规则和原则。

    再次,《公约》只规定了解决争端的原则、方式和途径。关于专属经济区和大陆架划界争端问题,《公约》明确规定了沿海国有义务以协议方式来划分;如果有关国家在合理期间内未能达成任何协议,可以诉诸《公约》第十五部分规定的争端解决程序。

    南海争议的核心是南沙部分岛礁的主权争议和南海部分海域的划界争议。从上述分析看,《公约》并不能解决所有海洋问题,因为它并非只是法律问题。南海争议因有关国家之间争端的内容和范围不同,而分别或同时涉及到南海周边国家的历史、外交、政治、经济、军事和法律等诸多方面。因此,海洋法问题仅仅是南海争议中所涉及的问题之一,《公约》只是解决南海海域主张范围及其划界问题的国际法依据之一。也就是说,《公约》既不是解决南海争议的唯一国际法依据,更不是唯一依据。例如,解决南沙群岛主权归属,就需要两方面依据,一是历史依据,领土争议通常都涉及复杂的历史事实和过程。二是国际法依据,特别是领土取得规则。这两方面依据都已经超过了《公约》的规定。举世公认,中国是南海争议当事国之中拥有数量最多、时间最久远的历史证据的国家。因此,那些反复强调“《公约》是解决南海争议的唯一国际法依据”或“解决南海争议只能依据《公约》”的人或国家,其实是企图削弱或否定中国在南海岛礁领土主权问题上所拥有的上千年历史和其他一些问题上至少也有近百年的历史事实。那些片面强调《公约》的作用,淡化和否定其他国际法规则的观点,也是非常片面和错误的。

    三、从常理角度看,要求中国放弃其在南海权利主张的观点是站不住脚的,也是不尊重历史事实的无理要求。历史不是能随意放弃或更改的。如果可以要求中国放弃南海断续线的历史权利主张,那么,是否同样可以要求其他南海周边国家也放弃它们的权利主张?南海争议应由当事国通过和平谈判和友好协商予以解决。在此之前,任何人或任何国家都没有权利要求中国放弃其在南海的权利主张;中国也没有任何义务未经谈判就放弃自己的权利主张。

    尽管中国与南海周边国家之间存在错综复杂的南海争议,但中国坚信和平共处、对话合作是妥善处理和解决争议的根本之道。中国一方面始终坚持南海争议当事国之间应以客观的历史事实和公认的包括《公约》在内的国际法为依据,通过双边和平谈判,公平地解决南海争议;另一方面也积极努力保障南海航行自由和安全,与其他南海国家一起,共同应对非传统安全领域的问题和挑战。事实上,中国与有关国家就南海争议磋商的渠道一直是畅通的,有关磋商也一直在进行。

    综上所述,以任何借口否定或歪曲历史事实、片面曲解国际法规则和原则的言论,对于公平、妥善处理和解决南海争议有百害而无一益,甚至会对南海地区的稳定局势带来不利影响。

    (作者系国家海洋局海洋发展战略研究所副所长、中国海洋法学会秘书长、法学博士)