关于完善我国农业投资立法的思考

    随着“以工补农、以城带乡”发展战略的实施，我国农业和农村经济发展迎来了新的历史机遇，农业投资体制也发生了重大变化，投资主体日益多元化，资金来源形成多渠道化。但限于农业投资立法体系的滞后，农业投资有很大的随意性和不合理性。因此，应尽快健全完善我国农业投资立法体系，引导、支持和规范农业投资资金，提高涉农资金使用效率，让有限的资金真正用于“三农”建设与发展。

    完善我国农业投资立法势在必行

    目前，我国农业投资立法体系尚不完善，财政支农的法律依据不足，社会资本进入农业投资的法律保障不健全，由此导致涉农投入总量和信贷资金不足、管理缺位、效率低下、结构不合理和农业保险机制缺位，一定程度上阻碍了我国农业现代化和新农村建设的进程。而完善的农业投资立法体系是实施各项支农惠农政策、实现农业投资持续稳定增长和促进农村经济可持续发展的重要保障。因此，只有通过农业投资立法，才能建立起有利于农业发展的政府投入稳定增长机制，建立向农业投入的动力机制，引导、吸引农户资金、集体资金以及其他社会资金向农业投入。

    当前是启动农业投资立法的最好时机。一是改革开放以来我国经济一直保持快速增长，国家财政能力不断增强，政府调控经济的实力不断增强，我国已具备了保护和支持农业的经济实力和社会基础；二是政策环境条件初步具备，近年来，党中央国务院颁布了一系列关于增加农业投入的政策文件，为完善农业投资立法提供了强有力的政策支持；三是通过立法加大对农业的投入，最大限度地利用“绿箱”政策和适度利用“黄箱”政策，是符合WTO相关规则的。西方发达国家的农业支持政策与法律制度也为我国提供了可借鉴的宝贵经验。

    农业投资立法的指导思想与总体思路

    ——明确界定涉农资金的来源。农业投资立法的核心任务是解决涉农投资的资金来源问题。农业在国民经济中占基础地位，政府必须发挥公共管理职能，通过立法划清农业投资的覆盖范围，明确政府对农业投资的义务与责任，规定提高国家预算内农业投入占财政支出的比重，努力增加预算内支农资金，确保预算内支农支出按法定比例持续增长。在法律或政策上明确从集体土地的出让金中提取一定比例用于支持农业发展。鼓励和引导金融机构、民间和社会团体对农业的投入。

    ——明确界定各级政府的权责。结合区域经济的差异明确中央和地方投入分担的比例，在完善财政体制的基础上，明晰各级政府的投入责任边界。农业投入责任实行区域分类、区别对待，不同区域的投入量和投入结构应当区别对待，发挥转移支付的功能，对粮食主产区和欠发达地区，中央应承担更多的责任。

    ——合理规范政府投资范围，确保涉农投入的重点。政府的涉农投入主要用于国家粮食安全和市场不能有效配置资源的领域，如公益性的公共基础设施建设，保护和改善生态环境，推进科技进步和农业产业化。一是重点支持农业基础设施建设，提高农业综合生产能力；二是增加农业科研投入，加强农业技术推广体系建设，进一步提高农业的科技贡献率；三是加强农业政策性补贴；四是加大对农民的教育培训投入等。

    ——转变涉农资金投入方式，明确资金投放的权、责、利。改变支农资金的投放方式，采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息科学配合等方式，科学使用各类政府资金。对生态建设、科技发展、市场建设、提高农民素质等公益性事业投入采用无偿使用原则，对带有盈利性的、生产性的大中型农业项目投入，严格审定，提高财政资金的使用效率。

    ——加强政府涉农投资的配套保障措施建设。科学合理的确定涉农投入项目。各级财政在进行农业投入预算安排时，对项目的市场前景、建设条件、技术方案、社会效益、经济效益进行充分的评估论证，确保财政投入项目的科学性和效率性。实行农业投入资金专户储存、专项结算、专款专用、财政统管，保障农业投入资金的合理、高效。

    ——建立和完善政府涉农投资的监管、考评体制，建立农业投资依法监督体系和制度。对违反农业投入法的行为和责任人，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资决策机制，投资主管部门、财政主管部门和审计机关按照职能分工，对政府投资的农业项目管理进行相互制约，提高政府投资管理水平和投资效益。对重大项目、重大课题要建立起应用效益评价制度，保证工程和科研成果的合理性和经济性。

    完善农业投资立法需要解决的重点问题

    农业投入不足是制约我国农业发展的重要因素。要实现农业和农村经济的可持续发展，必须进一步完善农业投资立法体系，确保农业投资的持续稳定增长。努力增加政府财政支农资金投入总量，形成支农资金的稳定投入渠道，实现政府涉农资金投入的稳定增长；按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用结构，涉农基本建设投资仍然是政府涉农投资的重点；按照WTO规则的要求，充分利用“绿箱政策”，增加农业科研、推广、检验检疫、农产品流通硬件基础、农民技术培训等方面的直接投入；建立科学的政府涉农资金管理体制，提高政府支农资金的使用效率；推进农村金融改革与创新，建立多元化的农村金融服务体系，提高农村金融服务水平，减少农村资金外循环；建立政府主导下的政策性农业保险制度，运用政府和市场相结合的方式，建立符合我国国情的低成本、高效率的现代农业保险制度；发挥政府投入的引导作用，拓宽涉农资金来源渠道，构建多元化的农业投融资体制。

    （执笔：杨伟坤、张永升、王立杰、刘秀兰）