政府微观规制理论及实践

    政府微观规制简称为政府规制或政府管制、政府监管，与政府宏观调控相对应。如何处理和协调它与市场的关系是经济学家研究的重要理论课题，更是各级政府必须解决的重大实践问题。随着社会主义市场经济向纵深发展，实践中的政府规制问题日益凸显，解决政府微观规制改革存在的问题，完善政府调节体系，将有利于结构性和长期性宏观绩效的实现以及经济社会的协调发展。 

    政府规制在完善政府调节体系中的地位

    政府规制与宏观调控共同构成政府调节体系。目前，相对于宏观调控已成为我国理论界和实践界关注的焦点问题而言，基于经济运行微观市场基础方面的政府规制，尚未被提升到战略层面予以重视。而当前我国经济社会发展不平衡、资源环境约束的结构性矛盾及基本公共品的供需矛盾等诸多问题，根源主要在于微观层面上政府规制的无效率，如经济性规制的越位、社会性规制的缺位及二者皆有的规制错位等。

    宏观调控主要应对短期经济总量失衡，发挥间接引导职能，常常追求周期性、非持续的经济绩效。而政府规制则是出于公共性的需要，解决微观市场失灵和社会不公平，依法对市场经济主体进行直接的经济、社会控制或干预。特别是在社会领域内，政府规制的目标是确保公众安全、防止公害和保护环境。这些都是政府规制配合宏观调控的重要体现。规制改革通过改善宏观经济的微观市场基础，追求长期持续的经济绩效，从而弥补宏观调控的弱点，发挥经济社会协调发展的长效机制作用。

    当前政府规制改革存在的主要问题

    由于资源配置的非市场化力量在我国经济体制改革过程中形成的制度惯性，我国的规制改革目前主要存在以下问题：

    第一，规制过剩与不足并存，供给结构失衡。当前，行政审批仍然过多、准入规制过严，影响着我国经济领域的方方面面，许多垄断行为侵占了可竞争产业领域的发展空间，使得垄断与竞争之间的关系难以适当归位。与之并存的是规制不足：部分行业基本法尚未出台，产业创新激励不足，限制了竞争、产业升级和发展；即便是已颁布的行业法，也没有对市场经济条件下政府规制的目的、原则、程序和规制机构权限等做出系统、有效的规定。规制供给结构失衡还表现在：在经济性规制领域，质量规制的改革相对较慢；激励性规制方式以及规制框架下的竞争方式运用较少；部分行政法规之间尚存冲突。

    第二，规制程序不透明，规制者的行为缺乏合理制约。我国至今没有统一的《行政程序法》，规制实践中“重实体轻程序”的倾向普遍存在；各级政府在制定和颁布直接影响公民和企业经济利益的规范性文件过程中，普遍没有给予利益相关者以充分陈述意见的机会，无法充分表达广大民众的利益诉求；规制机构缺乏权力制衡机制，较易成为被规制者（利益集团）俘获的对象，忽视公共利益。根据经济学理论，当规制者与被规制者达成私人交易时，他们需考虑被发现的成本和使用非直接补偿（较直接补偿无效率），而以上程序缺陷导致政府与企业进行私人交易的转移支付成本较低，从而导致规制中的合谋与腐败问题难以避免。

    第三，规制环境的复杂性、多层次性提高了交易成本，致使社会福利大量损失。由于缺乏独立统一的规制机构，我国的规制体制职权分散，导致各部门职能交叉、重复执法，或者相互推诿，执法不力。当前医疗卫生、安全生产、环境污染、社会不公等问题，很大程度上要归因于规制过程中地方政府与产业之间的设租寻租行为，以及“地方保护主义”行为。此外，我国规制政策的制定缺乏成本—收益评估，因此，立法成本虽低，但执法成本和守法成本很大。结果，规制者往往认为应当增强规制力度，形成规制的自我强化机制，进一步加重了企业与社会公众的规制负担，造成产业效率和社会福利的损失。

    总之，现阶段我国特殊的制度禀赋，决定了政府规制基本是一个以政府为中心的单向规制过程。

    政府规制改革问题的解决路径

    伴随着现代化企业生产过程的持续扩展和深入，当前我国环境、健康、安全、社会分配等领域的问题与矛盾日渐突出，这些领域产生的外部性威胁表现为：“政府—市场”框架内的经济性规制所指向的产业效率越来越难以弥合社会成本与私人成本之间的差距，反而时常起到推波助澜的作用。这就要求政府干预的范围进一步向环境保护、公众健康、安全等领域扩展。相应地，政府与社会关系的新发展也就成为规制改革的客观要求。以科学发展观为指导、构建和谐社会的经济社会协调发展要求，体现在政府规制改革方面，就是要建立经济自由、经济安全、经济效率、社会效益以及经济民主的价值目标体系，形成“政府—市场—社会”的规制框架。

    因此，我国的政府规制改革应当由“政府—市场”框架向“政府—市场—社会”框架转换。改革历程将从计划经济条件下的强经济性规制及其相应的行政性垄断，向有关产业旧体制内行政垂直管理的放松规制与新兴市场发育所需要的再规制转换，从缺乏法律基础的弱社会性规制向建立在完善法律基础上的强社会性规制转换。具体路径为：

    第一，构建经济性规制多元并存、社会性规制持续加强的规制格局。在经济性规制领域，规制与放松规制多元并存，在垄断与竞争之间寻求平衡。在这个平衡点上，政府的规制政策既能够鼓励企业进行激烈竞争，充分利用规模经济所带来的利益，又能有效防止个别企业垄断市场。政府应集中精力、财力在需要规制的环节加强规制，在开放市场的基础上探索新的管理经验。在社会性规制领域，需持续加强规制力度，力求以良好的规制绩效放松气候、经济、能源和其他资源条件的约束。强化环境保护、个人安全与健康保护、社会公平等方面的立法。在规制决策和实施中，理顺中央和地方之间的委托—代理关系，由中央政府设定政策目标的多个参数，并发布规制法规制定的指导意见，建立有效的监督机制，地方政府则切实承担起社会性规制的主要职责。建立供求双方规制结合的优化模式，强化需求方的规制，引导改变消费者偏好，实现生产方式、消费方式以及资源配置方式的全面转型。

    第二，采取“激励性规制工具”和“政府规制之外的方式”。在经济性规制领域，针对现实中的信息不对称问题和合谋现象（规制机构被收买），积极借鉴国际经验，适度引入提高市场主体激励水平的规制措施，以取代或补充传统规制方式。通过给予自然垄断企业一定的自由裁度权，诱导企业正确利用信息优势，选择规制者所期望的行为，提高经营绩效。同时，激励方案的引入必须与健全监督机制配合使用，进一步探索引入政府规制之外的各种竞争方式，如特许经营权竞标、可竞争市场等，以发挥规制与竞争的互补作用；同时搞好公有企业，代替部分规制。

    在社会性规制领域，要增强透明度和简单化。在明确产权的基础上，逐步以经济激励代替或改善传统规制方式，发展以合同关系为主线的新型激励工具，如组合税收、排污权交易等。要注重建立政府横向制约机制，由规则规制转向信息规制，增强信息披露和提高规制透明度。

    第三，完善规制改革的法制基础和治理环境。建立规制程序规范、协调利益、约束规制权力的法制框架和治理环境。一是合理界定政府边界，规范规制职能，依据独立性、可问责性和透明性原则，建立独立的规制机构，使高度集中的规制权力与以市场效率为基准的规制原则相结合；二是规制以立法为先导，坚持独立的规制标准、固定的程序、正式的辩论和公开诉讼原则，使规制改革具有法律依据和实施程序；三是培育独立、强大、成熟的企业主体和消费者主体，建立公共磋商制度，构建包括立法机构、规制机构、司法机构、被规制者、公众（消费者）等多元主体共同参与的多中心治理结构，作为规制改革的最终制度保障；四是以成本—收益分析作为决策依据，对规制政策带来的或可能带来的正面影响和负面影响进行系统估计，从而提供政策信息，改进规制效率和质量，克服规制失灵的弊端。

    （作者单位：山东经济学院经济研究所）