科学预测应成为政府决策的基础

    ■个人简介

    段培君，中央党校哲学与战略学教授，博士生导师，战略学室主任，哈佛大学肯尼迪政府学院客座研究员，中国科学院院刊《战略学》编委，中央党校《战略思维理论与方法》教程主编，国家社科基金重点项目《中国发展新模式及其战略体系研究》负责人。

    ■编者按

    人类总是不断地进行预测，现代社会尤其如此。我们几乎是生活在各种各样的预测数字中。这些数字，支撑起了人们对于自然界和社会各个领域的判断，以规避自然灾难和突发事件。政府的预测也越来越多地引起人们的关注和重视。比如，日前英国议会下院质疑政府财政预测部门的可信度，提出整改方案，要求控制不准确预测数字对市场可能构成的冲击（据新华网）。中央党校战略学室主任段培君教授近日接受记者采访，为我们详细解读当代的政府预测。

    （一）

    记者：我们通常讲的预测是指在掌握现有信息的基础上，依照一定的方法与规律对未来的事情进行测算，以预先了解事情发展的结果。早在殷商时代古人就利用甲骨卜辞预测战争和收成。对于当代政府而言预测是否也是一项不可忽视的工作呢？

    段培君：关于预见的重要性,古人说:预则立,不预则废。成都武侯祠里有一幅对联,其中有“不审时则宽严皆误,后人治蜀要深思”,说的也是政府治理中审时或预见的重要。今天讲预见预测,已经和过去不可同日而语,预见的范围、方法、形成和处理机制都和过去不一样了。可以说,今天的政府如果不懂预见预测的重要,不研究预见的方法和机制,不把预见预测作为一个专门的功课,不要说政绩,连日子也过不下去。这样说,是不是言之过重了呢?

    应该说这个说法是恰当的。我们可从三个事实判断。

    第一个事实,以往政府的预见预测主要用于军事、对立双方的博弈,有时也用于某个领域、如农业收成的展望;现在不同了,整个经济和社会的发展情况都需要预见预测,预见整体化、日常化了。如果不做预见预测,政府治理基本就没法干了。

    当年周文王推演周易以“定天下之吉凶”,主要是为了博弈。当然,周易研究与季节的规律有关,与农业的预测有关。但那个时候,经济社会发展的节奏很慢,如麦迪森在《世界经济千年史》中所说,1700年以前的一千多年,欧洲发达国家平均人均收入的增长每年只有0.05%,需要一千四百三十年才能够增加一倍。这基本上看不出有多少经济增长,也就不用在这方面作什么预见。但是17世纪以后,人均收入增加一倍的时间从1430年减少为30年,社会实实在在感受到经济的增长。现在,经济与社会发展的节奏就更快,前天是信息技术产业,今天是生物技术产业,明天是新能源产业,政府调控经济,不作预见预测怎么立足呢?

    世界在冷战结束后基本的趋势是和平与发展,所以发展在政府决策中处于主要的位置,关于发展的预见也就居于主要的位置。不是说,政府决策不需要博弈性的预见;这方面的博弈存在,对它的预见也就需要。而是说,发展是第一要务,关于发展的预见就上升到第一的位置。博弈性的和发展性的预见,这两者有联系,但重点是后者。政府官员如果不懂预见预测,所说的第一要务就无法完成。 

    第二个事实,当代社会已进入所谓的风险社会,预见预测不仅用于政府对发展的筹划,而且用于风险的控制和危机的防范。一则发展,一则风险,两者在当代社会已经合二而一,两者的预见预测也就成为政府决策的基本方面。政府管理者不把风险纳入预见预测的范围,危险得很。英国前首相麦克米伦强调突发事件最容易颠覆一个政府时,就是一种客观的提醒。

    德国社会学家贝尔强调,风险社会是现代社会中的一个发展阶段,“在这个阶段,工业化社会道路上所产生的危险开始占主导地位”。在风险社会中,经济风险、社会风险、政治风险、环境风险,具有整体性的影响和后果。核武器、环境污染、生态危机、基因工程、恐怖主义的风险都具有全球性,而且“全球性风险是在政治层面爆发的,它们不一定取决于事故和灾难发生的地点,而是取决于政治决策、官僚机构以及大众传媒等”。世纪之交以来我国各种突发事件和危机的出现,表明中国已经在一定意义上进入风险社会。哈佛大学史蒂文·凯尔曼教授说:“你不可能在危机来临之后才想到处理办法,必须事先准备。”对风险的预测和评估成为政府管理的突出任务。

    第三个事实,中国如同一些发展中国家一样,处于向工业化、信息化社会的转型中,是一个转型社会。对于各级政府来说,预见预测不仅必须用于经常性的日常管理,更重要的是要用于转型的决策。

    转型的预见关系到改革,关系到大格局。政府必须对经济、政治、文化、社会诸方面的治理结构,对相关的体制机制的构建,对自身的定位有比较清醒的预见。比如,经济方面必须确立市场体制,政治方面必须推进法治进程等。如果仅仅关注日常具体事务和个别事件,对转型和改革关注不够,缺乏这方面的预见,必将左顾右盼、趦趄不前、无所作为。而且,预见不到位,淤积矛盾,贻误战机,将导致政府的治理危机。因此,转型背景中的预见预测,事关政府治理的大局,不可掉以轻心。

    （二）

    记者：目前国外政府预见、预测发展状况如何？您能否做一些介绍？ 

    段培君：实际上,由于预见预测在当代的重要性,国际社会包括相关的政府机构、学术界围绕预见进行了多方面的研究探索,主要集中在以下三个焦点:一是对预见预测本身的研究,如预见预测的理论和方法;二是对预见形成机制的探索,即通过什么样的体制和主体来形成预见;三是预见预测的处理机制,即通过怎样的决策体制和机制来处理预见预测。

    关于预见形成的机制,国际上自上世纪60年代以来的趋势是,建立大量的专业性机构,通过专业化队伍独立地开展预见预测研究,为预见预测的客观性提供体制机制的保证。在哈佛肯尼迪政府学院图书馆提供的智库名单中,美国有133家机构,国际性的有41所研究机构，这还不包括世界银行、经合组织等国际性机构,也不包括摩根士丹利等金融机构。此外,政府机构,如美国总统经济顾问委员会、政策研究办公室等机构也作预测和规划,商务部的经济与统计局专门提供有关经济预测。政府机构在预测方面也会强调它的某种独立性,如英国预算责任办公室进行的经济预测即强调它的独立性。

    为保证预见预测的合理使用,在决策机制上发达国家有两个特点:一是预见信息处理的程序化、规范化。每逢重大政策决定,一般由智库先作预测、论证,提出建议,然后媒体讨论,国会或相关机构进行听证,最后由政府采纳,以保证决策的合理性。二是通过人才的流动有利于决策的合理化。例如,美国智库将知识精英输送到政府机构任职,使科学研究者变为决策决策者或参与者,同时也将卸职的官员聘回研究机构,以加强预见和决策研究的针对性。

    （三）

    记者：现阶段，我国的政府预测发展状况如何，是否还有进一步提升的必要？

    段培君：我国从改革开放以来，强调决策的科学化民主化，政府在预见和决策方面进行了新的探索。中国政府从“十一五”规划就前期研究课题面向社会公开招标或招聘，以提高民主参与度和规划的科学性。一些重大决策也建立了论证、通报和听证程序。在风险和危机管理方面，中国政府建立了国家总体应急预案，包括预测预警系统，综合分析预测预警信息，确定预警级别与发布途径，规定了应急处置的办法等。

    为了进一步做好政府治理工作，我认为我国在预见预测方面还需要在以下方面努力。

    加强对预见预测重要性的认识，把预见预测作为政府治理的一项基本建设来抓。加强预见的基础理论和方法的研究，加强政府预见和决策方面的应用性研究，普及预见预测方面的科学知识，都是当务之急。应把预见预测作为领导能力的一个重要方面，加强对政府官员预见预测知识的培训，提高他们预见的意识和能力。

    加强智库建设，特别是加强具有独立性的智库建设，创造有利于智库发展的环境，把它作为提高预见水平、推动决策科学化民主化的体制条件。要在政治体制改革、社会管理体制改革的总体框架中进一步明确智库的定位，在政府转变职能中扩大智库的社会需求，从财力、物力和政策方面提供支持，推动其更好地成长。据调查，中国直接或间接为政府服务的“智库型”研究机构约2000家，但在美国宾夕法尼亚大学发布的《2008年全球智库报告》中仅有74家被认可。如何使科学的预见预测具有组织性基础，提升预见预测的水平，仍然是我国的一项突出任务。

    推动决策机制的科学化、规范化和法制化，需要进一步明确政府部门在预见预测方面的责任归属，明确风险评估的责任主体，逐步确定相关的工作机制。要把预见预测作为决策的基础，在决策机制中明确，凡属重大决策须有相关预见预测作为决策的必要环节，并对决策的结果进行评估。要建立政府与智库的联系机制，使决策具有科学预见和论证的基础。完善和规范重大决策的咨询、研究、讨论和听证的程序，并通过相关的法律和行政法规予以明确。对重要的预见预测处置不当，无视风险评估，造成严重后果的，应当调查和追究决策者的责任。（本报记者 柳 霞）