基于绩效管理的政府会计报告体系

    政府会计是提供政府财务性信息的重要工具，要保证预算的公正、公开、透明和财政资金使用的有效性，考察部门预算的合理性及其执行效果、考察政府采购成本的公允性，都需要相应的政府会计信息作支撑。在评估政府绩效时，从绩效评估的形式，可以明确评估主体需要的绩效信息，进一步设计报表种类。

    我国政府绩效评估的形式主要包括政府组织的自我评估、专门政府机构的评估、公众参与的评估等。

    就专门政府机构进行的评估而言，财政部从2000年就开始探索公共支出绩效评估制度。如2003年9月，财政部颁布了《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法》；2004年12月，财政部出台《中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》；2005年，财政部、国务院扶贫办联合制定《财政扶贫资金绩效考评试行办法》（该办法2008年进行了修订）等，希望通过评估，掌握政府财务状况的基本信息、掌握政府控制经济资源的信息。与企业一样，政府的偿债能力也是有限的，仅仅报告当期的财务收支情况既不能为人大和政府决策政府收支规模提供依据，也不能让人民了解国家的财务状况，更给投资者的投资决策带来了风险。因此在政府会计报告中要把有关政府所控制的财务资产、应承担的负债和经济义务的信息在会计报告中反映出来。这需要设计反映政府整体财务状况的“资产负债表”。此外，我们国家绝大部分经济资源是由政府控制的，这些经济资源有两种情况：一种是由政府财务收支转化的实物资产存量，如固定资产、公共设施、长期投资等；一种是国家拥有的可以变现的自然资源、历史遗产等。这部分经济资源可以作为政府提供公共服务的基础，也可以转化为政府的收入。政府对控制的这些经济资源的运营结果如何，包括当期收入是否满足当期费用，净资源状况是否已增加或减少，与支出责任相对应的资源消耗情况是否正常等的信息也需要向决策者提供。这就需要设计“财务业绩表”。

    相对而言，政府自身的评估比外部评估具有更强的针对性。政府组织的自我评估，目的是找出日常管理和控制中的缺陷，针对日常效率低下，提出改进措施。由此会计报告应提供政府公共部门的成本费用方面的信息。政府公共部门的成本费用与预算支出或经费支出不同。后者只是按批准预算或经费拨款和有关规定所发生的货币支出，而不是与受托责任相对应的财务支出。前者则从财务支出角度，综合了货币支出和物化支出，较客观、真实地反映了政府公共部门的耗费水平。我国现行的政府和政府单位会计报表，没有成本会计方面的报表。因此，根据政府绩效管理的需要，应设计“政府部门成本耗费情况表”。

    目前，政府绩效评估越来越强调公民的参与。让公众参与到绩效评估的过程中来不仅符合行政民主化、法治化的基本要求，也是对政府工作进行监督的有效方法。政府有责任向公民报告这些资源的取得方式和渠道、使用的方向和效果。因此会计报告应提供政府受托业绩方面的信息。由于追求公共利益目标，政府部门不可能像企业那样以股东财富增长、财务状况改善、经营实力增强等财务指标反映其受托业绩。现行的一些财务指标能在一定程度上反映政府部门的财务受托业绩，但无法反映公共资金的使用效果或公共支出效率。其效果或效率在多数情况下不能按定量的思维进行量化反映，只能通过定性分析加以描述。因此可以把原来财政收支决算报告中决算说明书或财务情况说明书改进为政府会计报告的文字报告部分。包括：1、对预算执行情况的说明。其中对公民关心的热点问题所涉及的财政资金收支情况要重点说明。2、对政府资产负债状况的说明。其中对重大项目变动的原因，重大支出形成的资产情况要着重说明。

    实践证明，政府绩效审计弥补了传统财务审计仅审查报表真实与公允的缺陷，对于改进政府部门低效和浪费现象，帮助决策者制定和改进管理决策具有重要的参考价值。随着我国财政体制改革的逐步推进，政府绩效受关注的程度越来越高，如何安全有效地使用财政资金越来越引起社会各界的关注，政府自身也认识到实行绩效审计的紧迫性。

    实行绩效审计，对政府部门进行绩效审计评价，需要政府部门绩效现状及绩效评价标准的信息。所以，政府绩效审计的实施迫切要求在政府会计报告体系中有能反映政府绩效的绩效报告。政府绩效报告的目标建立在政府绩效信息是衡量政府业绩的主要方面和评估受托责任和决策所必须的基础上，它提供的业绩信息比以上所述的预算报告、会计报告更有助于评价政府的“3E”（经济、效率和效果）情况。因此为配合政府绩效审计，借鉴西方国家经验，应编制专门的绩效报告。首先可设计“部门业绩指标表”，通过设置的财务与非财务指标反映政府部门提供服务的绩效信息。注意该表的指标不仅要求提供资源的取得和利用信息，还需要提供服务的产出和成果以及资源使用和产出与成果之间的关系的信息。另外对部门的公共项目绩效可设计“项目绩效衡量表”，通过过程评价（对项目立项和管理决策的评价）、效益评价（既包括经济效益也包括社会效益）、影响评价（对国民经济和社会发展总体目标的影响）、持续性评价（后续运营和持续发挥作用能力的评价）四个方面对项目绩效进行衡量。

    (作者单位：武汉大学)