旅游投资中的政府职能界定

    旅游业是资本依赖型产业，也是资本密集型产业，没有投资就无法形成旅游产品。在旅游投资中，市场是资源配置的根本方式，政府的职能是纠正市场失灵。旅游业的特殊性使得旅游投资相较于其他行业投资更容易产生市场失灵，只有科学界定并充分发挥政府在旅游投资中的职能，才能扩大投资，保障投资效益，推动旅游业又好又快的发展。从理论上分析，政府投资应尽量规避以下问题。

    投资公共产品

    旅游业中有多种公共产品，包括：旅游目的地形象、目的地的基础设施、社区居民的培训、旅游研发、面向公众的旅游目的地信息系统、参观型旅游景区，等等。公共产品的非竞争性和非排他性，决定了竞争性市场不可能高效地提供这类产品，而公共产品的缺失将导致整个旅游产业体系的塌陷。

    政府投资并提供公共产品是解决公共产品问题的基本方法。政府应从维护公共利益，实现公共产品社会福利最大化的角度，直接投资购买公共产品。政府投资购买旅游业中的公共产品应注意以下几个问题：首先，要防止垄断投资。政府投资并提供公共产品，应从公共利益角度维护其非排他性。其次，投资应当具有整体集约性。政府所提供的旅游公共产品应服务于整体公众利益，应从整个社会资源优化配置的角度整体谋划、集约投资。再次，投资应具有适度超前性。公共产品的数量和质量决定了旅游业发展的水平，加之我国正处于人民生活水平快速提高，消费观念和结构不断转变，旅游需求集中爆发期，旅游公共产品建设应当适度超前，以引导旅游业的发展。

    纠正外部性

    旅游业是综合性产业，这一产业中的投资可能会产生诸多外部性。

    在产业层面，旅游投资通过推动旅游业发展，本身就具有较强的正外部性，表现在：旅游业资源消耗低，有助于环境的改善；旅游业能带动地区相关产业的发展；旅游业有较强的就业容纳能力，并具有女性及现代化就业能力不足人员的就业比例高的特点，其发展将有助于改善就业结构；旅游业能够有效的展示地区形象，提高地区文明程度，推动地区开发，增强不同地区、民族的交流与沟通。

    在微观层面，旅游业投资中具有正外部性的经济行为包括旅游企业对旅游产品的创新、对职工的培训、生态型旅游景区和饭店建设、贫困地区旅游项目开发等方面的投资。在旅游投资中也存在负外部性的可能。最典型的就是过度和规划不当地开发将破坏旅游资源与环境，造成公地悲剧。旅游投资中的外部性将使得资源得不到有效配置，也使得旅游投资偏向于具有负外部性的领域，无法形成完整、协调的产品结构，存在投资短板，势必影响旅游业的整体发展。

    通过政府的制度安排，让外部性内部化，将经济主体的经济活动所产生的社会收益和社会成本转为私人收益和私人成本，使得私人的边际成本和收益与社会边际成本和收益相等是纠正外部性的基本思路。就产业而言，政府应加大对旅游业的投资，并提供优惠的投资、产业、税收、土地等政策促进旅游投资。就微观而言，解决外部性的途径包括：⒈明晰产权。明确私人投资主体对投资资产的所用权；明确个人所拥有的旅游景观、私人文物、非物质文化遗产的旅游开发收益权；社区旅游开发可以通过均股、均利等方式落实产权；明确以上权属在法律允许范围内可自由流动；明确公共旅游资源所有权的执行者、监管者及其监管职能；明确旅游产品创新者在一定时间内对创新成果的独占权和收益权。⒉对具有正外部性的投资进行补贴。对不同投资行为应选择不同的补贴方式。比如，对于旅游产品创新，政府应针对成果进行奖励；对于旅游企业对职工的培训，政府应依据培训的人员和内容进行补贴；对于生态型旅游景区和饭店投资建设以及在贫困地区的旅游投资，政府可以通过土地优惠、税费减免、简化审批程序、资本金注入、投资补助、贴息贷款、政府担保、转贷等方式进行鼓励。⒊对具有负外部性的投资征税。对在生态脆弱、生态重要以及文物保护地区进行投资开发或者可能带来较大环境影响的旅游项目实行严格的审批制，也可以征收环境保证金，以增加其成本；对排放“三污”的旅游投资企业征收排污费；对资源依托型旅游投资项目，由政府征收资源使用费用以补偿资源所有者。

    提供信息服务

    旅游业是环境依赖型产业，旅游投资中信息不完全现象时常存在。如旅游投资者几乎无法完全获得项目地的环境条件、行政效率、投资优惠及其他旅游产品的供给等信息，而这些信息对于投资成败具有重要影响。旅游投资接受者对于投资者的投资能力、意图、方案等信息也无法充分获取。这两个方面信息的不完全都可能导致逆向选择。

    政府应当利用自身的信息和政策优势，提供信息服务，消除投资双方的信息不充分。主要手段包括：建立旅游开发项目资料信息库，对旅游项目的开发建设进行全面的资料收集和分析，并定期发布指导性的分析报告和信息；利用现代电子信息平台，让企业能方便、快速地了解旅游项目的最新动态；通过各级政府对外的宣传推介会和资料发放，召开专门的说明会等，增加投资政策和投资环境的透明度；进一步完善投资立法，加强执法力度，防止投资方“投资欺骗”的出现。

    防止合成谬误

    旅游业是新兴产业，行业中某个投资获得了成功，其他旅游企业就会纷纷模仿，从而导致合成谬误。合成谬误将造成旅游投资的盲目性，不仅造成资源浪费，也会造成旅游投资结构的失衡。

    政府应发挥宏观调控职能，解决旅游投资中的合成谬误问题。主要手段包括：首先，引导投资主体多元化。多元的投资主体使得投资动机、偏好也会相应的多元化，减低合成谬误的风险。其次，开展旅游业发展战略研究，制定旅游业中长期发展规划。规划应充分考察旅游业发展的趋势，具有科学性和前瞻性，在中长期确定旅游投资的规模和结构，合理引导旅游投资的方向。再次，科学把关项目的可行性论证。政府应帮助企业在分析时做到方式方法的正确性与科学性。同时，将风险分析与管理列入项目的基本建设程序，针对旅游投资项目的特点制定相应的风险参考标准。最后，建立旅游投资监测和预警机制。应当及时、准确监控旅游投资规模与动向，分析旅游投资容量，预测投资需求，对可能出现的投资风险进行预警，提供并实施预控方案。建立完备的调控预案，当出现投资规模与结构失衡状况时，及时实施调控措施。

    （作者单位：西北师范大学）