改革管理体制 创新社区党建

    面对社区建设和社区党建中逐步显现的体制机制性问题，南京市建邺区主动适应经济社会发展的新形势、社区党组织面临的新任务和居民群众的新要求，以完善社区组织设置为关键，着力构建“一委一居一站”（社区党委、居委会、社区管理服务站）组织架构，有效构建了社区党委领导、社区居委会自治、社区管理服务站承载的新型社区治理结构；实现了社区党务、居务和政务相对分离，社区党组织、居委会和管理服务站各司其职又相互配合的格局；形成了社区党委决策、居委会监督、管理服务站执行的运行机制。 

     建邺区是南京市主城区之一。2002年全市新一轮区划调整后，该区被定位为城市新中心和现代化新南京标志区。辖区面积约81平方公里，设有7个街道办事处、38个社区、18个行政村，总人口45.4万。全区现有基层党组织553个，党员13607名，其中，社区党组织38个，社区党员4962名。

    建邺区对社区建设和社区党建工作高度重视。近年来在江苏省和南京市有关部门的指导下，社区建设和社区党建工作取得明显成效，先后获得“全国社区建设示范区”、“江苏省党建工作先进区”、“江苏省党务公开先进区”等荣誉称号。但是，随着社区建设和社区党建向纵深推进，一些深层次的问题逐步显现出来：一是市场化、城市化进程加快，大量的“单位人”变为“社会人”，从各种渠道归属社区的党员急剧增加，比5年前增加了1倍多，同时非公有制经济组织和新社会组织大量涌现，迫切需要树立“大社区”理念，构建区域化党建新模式。二是随着政府管理服务职能向社区延伸，社区居委会过多地承担了政府事务，造成定位模糊、职能错位和自治功能弱化，迫切要求重构社区的组织体系和运行机制，探索建立社区治理新架构。三是政府部门的资源分散在各个条口，到街道后沉不下去，难以形成工作合力，影响整体功能发挥，迫切需要进行有效整合。四是社区群众的服务需求和利益诉求日趋多样，参与社区事务、社区管理的愿望不断增强，网上虚拟社区也日益活跃，迫切需要改进工作方式和服务方式，满足群众多层次、多样化的需求。

    基于对以上问题的积极思考，建邺区在认真总结以往社区建设和社区党建工作的基础上，学习借鉴上海、武汉、深圳等地的经验做法，大力实施社区管理体制改革，积极创新社区党建工作。最近，中组部组织二局、民政部基层政权和社区建设司组成联合调研组，对南京市建邺区的有关情况进行了调研。

主要做法

    建邺区社区管理体制改革从2009年4月开始试点，2009年底在所有社区全面推开。主要做法是以完善社区组织设置为关键，着力构建“一委一居一站”（社区党委、居委会、社区管理服务站）组织架构。一是建立社区党委，强化领导核心作用。在全区38个社区普遍成立党委，将辖区内的企事业单位党支部、非公有制经济组织和新社会组织党支部、楼栋党支部等各类基层党组织全部纳入管理范围。通过“公推直选”产生社区党组织领导班子，鼓励驻区单位党组织成员和党员社区民警进入党委班子任职，探索在社区党委和居委会之间实行成员交叉任职，强化党组织对社区工作的统筹领导。二是剥离居委会承担的行政事务，强化居民自治职能。严格按照法定程序，通过居民“直选”和“海选”方式完成居委会换届。由区财政出资设立社区公益金，为居委会开展活动提供稳定的经费保障，使居委会从原先承担的繁重行政事务中解脱出来，集中精力依法发挥自我教育、自我管理、自我服务和自我监督职能。三是组建社区管理服务站，强化管理服务功能。社区管理服务站全面承担政府延伸到社区的各项公共管理与公共服务职能，接受街道办事处领导，站长由政府公务员担任，下设社区管理组、社区服务组和社会保障组。社区管理组主要负责警务、综治、帮教、安监、信访、市容、环境、物业等事务；社区服务组主要负责宣教、文化、体育、医疗、人口、残障等事务；社会保障组主要负责低保、救助、慈善、老龄、优抚、社保、医保、就业等事务。社区管理服务站运转经费由区财政承担，以“菜单”形式受理各类行政事务并一站式办结。

    为保证社区管理体制顺利运行，采取了6项举措。

    第一，实行人、财、物等各类资源下沉社区并有效统筹。从区级机关、街道选派22名副处级干部和44名科级干部到社区任职。建立区委直管社区干部制度，在区委组织部设立社区干部科，对社区干部的培养选拔实施全过程管理。规定区管干部选拔任用须有社区工作经历。在保持社区原有人头费、办公经费的基础上，区财政每年再为每个社区平均增加20万元管理服务经费，直接下拨到社区管理使用。在经费使用过程中，通过公示、听证等形式，落实居民群众的知情权和参与权。同时，每年安排1000万元社区基本建设经费，用于社区硬件设施建设。近年来通过建设、购买、租用或置换等方式，实现了95％的社区办公用房面积达标，平均办公用房面积由原200多平方米增加到近500平方米。通过财政资金下沉和有效整合，社区工作经费由改革前的平均每个社区每年2.9万元增加到2010年的30.1万元。

    第二，以“三会一站”新机制统筹开展区域化党建工作。在社区党委领导下，全面推行以“三会一站”（社情民意建言会、社区工作联席会、社区事务评议会和温馨家园服务站）为载体的党建工作新机制，进一步提升社区党组织整合资源、统筹各方的能力。通过召开社情民意建言会，定期组织社区党员和居民群众建言献策；通过召开社区工作联席会，定期组织社区居委会、物业管理公司、业主委员会和辖区单位，围绕社区管理服务中的重点难点问题，民主决定社区事务；通过召开社区事务评议会，组织社区党员和居民代表，围绕群众反映的意见建议办理情况以及涉及居民切身利益的有关事务，定期开展评议，评议结果向社区全体居民公开，涉及政府部门工作的，及时反馈给街道和相关部门解决；通过建立温馨家园服务站，进一步拓宽服务渠道，全力为社区群众做好各项服务工作。

    第三，建立区委委员“社区活动日”制度和开展“党代表社区行”活动。“社区活动日”制度规定，每位区委委员、候补委员重点联系1个社区，将每月的第一个周六定为活动日，并明确了“定期联系、定期座谈、定期走访、定期活动”的工作要求。定期联系，即定期到所联系社区，帮助谋划党建工作思路，总结党建工作经验，进行具体指导；定期座谈，即通过参加社区党组织各类会议和活动、召集社区党员和群众座谈交流会等，征求社区党员、群众的意见和建议，共谋发展良策；定期走访，即通过开展“听民声、察民情、纳民意、解民忧”为主要内容的走访社区居民活动，了解需求，倾听呼声，与社区群众交心交友；定期活动，主要是通过参加联系点创先争优活动、社区各类主题活动、义务劳动等，在共建和谐社区实践中，加强作风建设。与区委委员“社区活动日”制度相结合，广泛开展“党代表社区行”等活动，178名区党代表深入所在选区开展走访、调研、服务、咨询等，通过党代表提案、建议等方式及时收集反馈舆情，提出意见建议。

    第四，积极整合政府、社会和社区资源提升社区服务功能。在组建社区管理服务站的基础上，区级层面成立社区服务中心，统筹全区社区服务事业发展。街道层面成立基本社区中心，提供基本的社区公共服务。在全区范围内推进“百万彩虹计划”，建立“新市民”支援中心、老人中心、家庭服务中心、青少年服务中心、残疾人及家属社交中心、邻里互助中心等覆盖社区各类人群的服务机构，为居民群众提供专业化服务。积极引导行业协会、商会和学会在区域经济发展、就业培训、技术指导、社会稳定等方面发挥作用。加快培育发展民办培训、医疗卫生、社会福利、体育健身、生态环保等非营利性组织，拓展社区服务内涵和范围。

    第五，运用数字网络技术提升社区建设和社区党建信息化水平。依托“一网”（建邺社区网）、“一库”（社区人口基础数据库）、“两个系统”（社区综合管理与服务系统），着力打造“数字社区”，建立与居民沟通、为居民服务的网络平台。在区政府信息中心建立社区建设和社区党建信息管理综合平台，集党员信息化管理、政策咨询、组织关系接转、社区服务管理、应急响应等多项功能于一体，实现社区建设和社区党建信息化、网络化、智能化管理；在区委组织部建立“建邺党建”网站，38个社区党组织制作网页链接在“建邺党建”的首页，拓展社区建设和社区党建工作的网络空间；在每个社区建立现代远程教育站点，拓展和丰富网上服务内容。

    第六，完善以“三报告一评议”为核心的“四位一体”绩效考核评价体系。一是全面实施“三报告一评议”。每半年召开社区群众代表大会，社区党委书记、社区居委会主任和社区管理服务站站长分别向社区群众述职，报告工作情况，由自荐报名产生的群众代表进行评议，现场提问、现场回答、现场公布评议结果，将评议情况作为绩效考核的重要指标。二是定期开展民意调查。委托江苏省民调中心，围绕生活便利、交通出行、治安环境、教育医疗等7个方面21个问题，每季度对社区居民进行电话随机采访，每次抽取1000户有效样本，统计群众满意率和问题整改率。每年四个季度的民调结果加权后，以50％的比例纳入对街道、部门的年度绩效考核之中。三是深化运用城市模块化管理系统。利用覆盖全区的模块化城市管理系统，及时巡查和发现各个社区在市容管理、社区环境中存在的问题，迅速反馈至各有关社区，在第一时间完成整改。四是考核社区管理服务工作的流程和规范。由民政部门牵头，定期对社区管理服务工作的规范化程度进行考核检查。

初步成效

    建邺区的社区管理体制改革从局部试点到全区推开，历时一年多，经过各方面的共同努力，取得了初步成效。

    第一，社区党建工作得到加强，社区党委成为社区工作的“主心骨”。社区管理体制的改革，打破了基层党组织之间原有的组织壁垒，构建了区域一体化的大党建格局，建立了一支高素质的社区党组织带头人队伍，社区党组织的领导核心地位有效巩固，承载功能、整合功能、服务功能不断强化。目前，全区社区党组织书记平均年龄由46.8岁降至43.2岁，其中35岁以下的占20％；大学本科以上的由21％上升到73.6％，其中研究生2名。

    第二，强化了居委会的自治功能，居委会成为社区群众的“代言人”。所有居委会通过直选完成换届，建立起有效承接社区管理和服务的人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化，以及物业管理、社会组织等各类下属委员会；规范居民代表产生程序；积极培育符合群众需求的新社会组织，初步形成“5+X”居委会工作模式，使社区居委会把精力倾注到本职工作中，办自己该办的事；群众的知情权、评议权、表决权和监督权得到充分行使，居委会作为基层群众性自治组织的自我教育、自我管理、自我服务和自我监督职能不断强化。南湖街道艺苑社区居委会建立“民意直通车”，三个月内收集居民意见和建议36条，有32条迅速得到解决。

    第三，实现了各类资源向社区下沉，社区管理服务站成为社区居民的“服务员”。社区管理体制的改革，使政府各条口进入社区的行政管理职能得到有效承接，各社区普遍建立了一站办结制、分户包片制、委托代办制、首问负责制等便民制度。群众普遍反映，现在到社区办事更方便了，解决问题也更快了。兴隆街道的社区居民以前须到街道办事处办理老年证，改革后，街道将老年证办理、审批权下放到社区管理服务站，居民在家门口就能办好老年证。

    第四，提升了社区管理功能，社区群众成为改革的“受益者”。社区管理体制的改革，使原先浮在区和街道层面的资源进入社区，原先分散在各个条口和社区内部的资源得到有效整合，社区的民生服务、城市管理、综合维稳等功能得到强化。在率先开展改革试点的滨湖街道，各个社区均将下沉的人力、物力和财力资源用于解决群众反映强烈的突出问题，使得长期困扰社区百姓的“路灯不亮、路面不平、下水道不通、化粪池漫溢”等社区管理顽症得到有效治理，很多问题和矛盾在基层得到有效化解。

    第五，促进了区域协调发展，改革成为推动全区经济社会又好又快发展的“驱动力”。社区管理体制的改革，取消了原来对城区街道的经济税收增量考核，拿掉了街道书记头上的“经济紧箍咒”，街道社区开始成为社会管理和服务的主战场。据统计，与改革前相比，区域信访总量下降68％，群体性问题数量下降61％。与此同时，借助改革带来社会稳定、人心思进的良好基础，加快转变经济发展方式，2010年上半年全区各项主要经济指标与同期相比，平均增长30％以上，区域经济社会发展活力更强、可持续性更好。

几点思考

    建邺区通过改革社区管理体制，有效构建了社区党委领导、社区居委会自治、社区管理服务站承载的新型社区治理结构；实现了社区党务、居务和政务相对分离，社区党组织、居委会和管理服务站各司其职又相互配合的格局；形成了社区党委决策、居委会监督、管理服务站执行的运行机制。建邺区的做法启示我们，在新的形势下加强社区党建工作、推进社区建设和社会建设，体制创新是根本动力，资源向下是重要抓手，强化基层组织是基础工程，群众满意是最重要的评判标准。

    第一，关于社区党组织持续有效发挥领导核心作用的问题。在社区党建区域化格局中，像建邺区这样，以社区党组织为基础，通过吸收驻区单位党组织负责人参加，建立社区党委来统筹区域党建，是目前比较普遍的做法。在这种格局中，社区党组织领导核心作用的持续有效发挥，需要认真落实好三个措施。一是区、街两级党组织要认真落实抓社区党建工作责任制，坚持“书记抓、抓书记”，加强领导和具体指导，推动干部队伍、财政经费、管理重心、物力资源等向社区“下沉”，为社区党组织发挥领导核心作用提供有力保障。二是选优配强社区党组织领导班子特别是党组织书记。不管是下派干部，还是选聘人员，都要最大限度地体现辖区内各类党组织和广大党员的意愿，切实增强党组织领导班子的公信力和执行力。同时，要从分工和人员配备上确保社区党组织班子成员，特别是社区党组织书记有足够的时间和精力抓党建工作。三是辖区内各单位党组织大力支持。要通过驻区单位党组织负责人进入社区党组织领导班子，建立党建工作联席会议制度。同时将驻区单位党组织支持社区建设情况作为评先选优的重要依据等，形成双向服务、齐抓共管的工作合力。

    第二，关于社区党组织领导下的居民自治运行机制问题。社区居民自治是基层民主政治建设的重要内容。从目前情况看，相当数量的社区居委会承担了大量政府管理服务职能，在一定程度上影响了居委会自治功能的有效发挥。在下一步工作中，要进一步建立健全社区党组织领导下的居民自治机制，切实增强社区居委会的自治功能。一是要进一步明确居委会的主要职责。将应由政府承担的事务从居委会工作中剥离出来，集中精力做好调节民间纠纷、代表居民向党和政府反映意见和建议，办理公共事务和公益事业，参与社会组织的培育和管理，支持引导社会组织发挥作用，对政府部门在本社区的人员和工作进行评议和监督。二是要坚持居委会民主选举。进一步规范民主选举程序，社区党组织要加强对社区居委会选举工作的领导和指导。三是借鉴农村“四议两公开”工作法等经验，以居民会议、议事协商、民主听证为主推进民主决策，以自我教育、自我管理、自我服务为主推进民主管理，以居务公开、民主评议为主推进民主监督，并与社区党组织会议、党员代表议事会议等有机结合起来，确保居委会在社区党组织领导下发挥自治作用。四是要切实增强居民的自治意识，引导居民群众积极参与社区事务，不断提高自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的能力。

    第三，关于居委会、业主委员会之间的关系问题。随着住房商品化、市场化和物业管理的兴起，业主大会和业主委员会在维护居民群众权益方面日益发挥着重要作用，许多居民倾向于通过业主委员会向物业管理企业争取合法权益。在这种情况下，正确处理居委会和业主委员会的关系，显得十分重要。对此，有三个方面的问题需要引起重视。一是社区居委会和业主大会要在各自职能范围内充分发挥作用。社区管理中属于物业管理的内容，比如治安、清洁、卫生、绿化、车辆停放等事务可由业主委员会委托物业服务企业管理，居委会主要负责社区居民事务的管理与协调，并发挥主导作用。二是居委会要切实承担起指导业主委员会的责任，业主委员会和物业服务企业要主动接受居委会的指导和监督，召开业主大会、业主委员会要告知居委会，听取所在社区居委会的意见。三是要建立健全社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业服务企业之间的沟通协调机制，加强协调配合、互动交流，及时调解物业服务纠纷，维护居民和物业服务企业的合法权益。

    第四，关于社区管理服务站的功能建设问题。社区管理服务站要承接和履行好政府延伸到社区的各项公共管理与服务职能，必须在街道领导、部门指导下开展工作，同时接受社区党组织领导、居委会监督。社区管理服务站重点要强化以下几项功能：一是强化承载功能。既要协助政府职能部门办理本社区内各种公共服务事项，还要积极协助社区居委会办理本社区居民的公共事务和公益事业，同时协助各类社会组织和非营利性服务机构在社区内开展各项服务工作。二是强化整合功能。以社区管理服务站为平台，将区、街道各部门进入社区的工作整合起来，将以社区为工作对象的各类人员整合起来，将政府、社会和社区的各类服务资源整合起来。打破部门分割，形成整体合力，提高工作效率。三是强化服务功能。坚持寓管理于服务之中，不断增强服务意识，丰富服务内容，拓宽服务领域，提高服务水平，打造服务品牌，建立健全分户包片制、委托代办制、首问负责制等制度，充分运用信息技术手段，大力推行“菜单式”、“一站式”服务，在加强社区管理、提供公共服务的同时，满足居民群众多层次、个性化的服务需求。

    ◆“加强基层党的建设”系列调研报告回溯

    之一：服务民生的新探索——关于吉林省长春市基层党组织服务民生工作机制的调查（2010年10月28日12版） 

    之二：商务楼宇党建工作的新模式——关于北京市朝阳区加强商务楼宇党建工作的调查（2010年11月11日11版）