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主 持 人：本报记者 李可
特邀嘉宾：清华大学建筑学院教授 毛其智
东北财经大学公共管理学院教授 王雅莉
北京工业大学社会学系副教授 刘金伟
据媒体报道，四川省委书记刘奇葆日前在四川省深入实施西部大开发战略工作会议上明确提出：“为满足重大产业项目布局和发展的需要，有必要规划建设天府新区，力争再造一个‘产业成都’。”
天府新区建设规划的提出，只是当前大范围高层级区划调整的一个缩影：伴随着新一轮区域规划的陆续亮相，天津、上海、重庆、北京等大中城市纷纷进行大手笔改革。一个个大手笔，引起了国内外广泛关注，也触发了我们的思考，行政区划调整在促进经济发展的同时，如何避免一系列新矛盾的产生，应是我国城市化和现代化进程中须重点关注的课题。
“做大做强”：区划调整的根本动力
主持人：近年来，随着我国城市化进程的加快，城市行政区划调整越来越频繁，也越来越与每个生活在城市中的人息息相关，为何要对城市区划进行调整？
王雅莉：行政区划调整，一是适应和促进了城市化发展。伴随着城市人口增多、经济规模扩大、产业结构提升，城市空间结构和城郊关系发生了巨大变化，原有行政体制矛盾尖锐暴露。区划调整使区域行政功能增多，权限扩大，层级升格，适应了综合管理城市化和发展建设的需要；二是适应和促进了城市功能提升和性质职能转换的需要。我国改革开放的一些先行区，例如上海、天津等大城市，城市性质逐步成为国际性大都市，城市功能需要不断提升，要求区划相应调整：有的需要撤县设区，所设区直接获得中心城市技术等发展资源，而中心城市获得原县域土地资源，促进了中心城市规模扩张与基础设施建设的空间一体化效益；有的需要强强联合实行城区合并，增强城市集聚功能；有的需要设置新城区以容纳城市高新技术新功能；三是有利于提高城市管理效率和降低行政成本。例如，撤县设区减少了行政层级，区县合并减少了行政机构等。人员减了，效率高了；四是使行政区与经济区进一步吻合，使城市集聚效应更为显著。
毛其智：我国城市化进程受多方面影响，城市行政区划是其中很重要的一个方面。在现阶段发展中积累更多发展的实力，更充分的利用各方面的资源，这正是目前我国“做大做强”发展思路与发展模式。未来的发展趋势是，由于量大面广，我国广大中小城市和建制镇的人口总量仍将继续高于大城市和特大城市；同时，地处经济发达地区的各大城市也将继续成为乡村人口向城镇转移的主要接纳地。城市作为相对独立的经济发展单元．其“撤县设区”、“撤乡设镇”和“乡镇合并”等行政区划调整仍将继续，县级市的数量还会减少，部分县级市将有可能“升格”为地级市。在某种程度上，这一调整反映出地方中心城市“做大做强”的强烈意愿，以及由上一级行政单位统一协调区域城乡发展、争取优质资源的态势。
叫停单纯追求机构升格、干部升级的调整
主持人：伴随着城市行政区划调整的进行，人们对于行政区划的关注与讨论也越来越多，区划调整中也出现一些问题，如何看待区划调整之弊端？
王雅莉：区划调整的弊端是客观存在的。在以“整合”、“扩容”、“强市”、“升级”为表现特点的行政区划调整中，有个别地方单纯追求机构升格、干部升级，出现了不够标准也“县改市”的；也有少数大中城市把行政区划调整作为解决市县矛盾或大市与小市矛盾的主要措施甚至唯一措施；还有一些地方调整市辖区没有统一的标准和长期规划，随心所欲，等等。
刘金伟：简单的说，首先区划调整容易割断历史文化；其次，区划调整可能对古城带来新一轮的破坏。现阶段，我国城市区划调整的目的主要是寻求支配更多空间资源和经济资源，来推动经济发展。如果从发展经济，提高财政收入的角度来看待区域合并，就会不可避免地带来很多的弊端。区域合并后使政府操作的能力增加，政府就有可能利用合并带来的资源空间扩大，对老城区进行更大规模的拆迁运动，从而带来新一轮对老城区的破坏。
毛其智：古语说，天下大事，合久必分，分久必合。城市区划也是，分分合合根据需要，谋求最大的发展利益。我们现阶段做大做强的发展模式是非常典型的自上而下的行政干预推动，而这并不是良性运行的社会特征，现在中央层面已经意识到这一点，正在推动经济发展模式的转型。城市区划调整应根据需要和公众利益为主，不是单纯的做大做强。
追求代价最小福祉最多
主持人：在城市化进程中，必要的城市区划调整是社会发展客观需要的，那么应该注意采用何种代价最小福祉最多的路径呢？
王雅莉：首先，要有发展战略与规划。地方行政区划调整必须是地方社会经济发展在空间上出现了新的经济规模和发展机遇与趋势时才能够进行，而且应当以地方的长期发展规划作为依据。因此，一个地方当刚刚发生某种发展迹象时，不要忙着就要求区划调整，而要做好发展战略与规划。
其次，要进行地区SWOT（优势、劣势、机遇、威胁）分析。在即将准备调整行政区划时，必须首先对目标地区进行社会经济发展的全面论证，充分证实该地区已经是相对独立的经济区。既有国家战略，又有地方优势；既需要全面的行政空间整合，又有比较强势的地方组织结构基础。
再次，推动区域合作。在一个经济区里，当行政区划与经济区不相符合时，要求对行政区划进行调整。而当调整未进行时，国家政策可大力支持跨区域的经济合作，提供财政、货币等政策支持合作，使区域内的社会经济活动尽可能不受不必要的行政干扰。
最后，推动区域社会经济一体化。行政区划应当在促进区域一体化的过程中发挥作用。为此，应当通过政策首先创造区域一体化的各种条件，形成区域间紧密的经济关系。
刘金伟：行政区划调整涉及面很广，在调整前要进行科学的论证，征求专家和群众的意见，而不仅仅是一种行政行为。避免借行政区划的调整，聚集资源，获取利益。很多地方借行政区划的调整来扩大政府控制资源的能力，特别是土地资源的能力。这不可避免地对百姓的利益造成伤害，带来大量社会矛盾。要考虑自身的实际，避免跟风，形成示范效应。在行政区划调整的同时，更要有管理体制和运行机制的创新，不能新瓶装旧酒。
毛其智：我要强调的是，在区划调整后应有更多的资源和关注转移到城市历史文化保护上来。拿北京来说，北京的旧城只有一个，在旧城保护上，两个区应制定统一的发展保护举措。经过多年的探索，世界各国已取得的共识是：优质城市规划与良好的政府治理相结合，将是建设更好城市未来的最佳途径。宜居城市与美好人居环境的创造，应是中国城市发展的长远战略目标。
链 接
◆2009年5月,国务院批复上海市《关于撤消南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》，同意撤消上海市南汇区，将其行政区域并入上海市浦东新区。行政区划调整后的浦东新区，面积为1210.41平方公里，户籍人口268.60万。
◆2010年5月7日，重庆两江新区获得国务院批复。两江新区的面积为1200平方公里，包含重庆市渝北区、江北区、北部新区、北碚区(含蔡家组团)的部分区域，可开发面积约为650平方公里。
◆2010年7月，国务院正式批复了北京市政府关于调整首都功能核心区行政区划的请示，同意撤销北京市东城区、崇文区，设立新的北京市东城区，以原东城区、崇文区的行政区域为东城区的行政区域；撤销北京市西城区、宣武区，设立新的北京市西城区，以原西城区、宣武区的行政区域为西城区的行政区域。
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